II SA/Gd 1499/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 sprawy ze skargi K. i K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 03 października 2003 r. nr [[...]] w przedmiocie zobowiązania do wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2003 r. nr [[...]], 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 sierpnia 2003 r., nr [[...]], działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U.: z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał K. W. i K. W. w związku z samowolną przebudową instalacji grzewczej i wybudowaniem własnego lokalnego źródła ogrzewania w postaci trzonu kuchennego na paliwo stałe dla lokalu mieszkalnego nr [[...]] mieszczącego się w budynku wielorodzinnym przy ul. W. w D., działka nr [[...]], wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem - przedłożenie opinii technicznej, o stanie zrealizowanych robót wykonanej przez osobę uprawnioną, wykonanie czynności (zmian i przeróbek) określonych w wymienionej opinii technicznej oraz wykonanie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych przez osobę uprawnioną. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wyniki kontroli organu nadzoru budowlanego doprowadziły do ustaleń, że K. i K. W. dokonali w przedmiotowym lokalu w latach 2000 – 2001 samowolnej przebudowy instalacji grzewczej z centralnego systemu ogrzewania na lokalne źródło ogrzewania w postaci trzonu kuchennego na paliwo stałe. Inwestorzy odłączyli od pionów dotychczas zasilających w ciepło grzejniki w ich mieszkaniu, w miejsce znajdującej się tam wcześniej "westfalki" wybudowali trzon kuchenny z wkładem C.O., który podłączyli do tego samego kanału dymowego, zdemontowali bojler o poj. 150 l i zamontowali bojler na ciepłą wodę o poj. 80 l oraz rozprowadzili przewody instalacji grzewczej z rur miedzianych w całym mieszkaniu i wykonali podejście do istniejących grzejników żeliwnych. Nadto organ administracji wskazał, że z protokołu zdawczo – odbiorczego z zakresie kominiarstwa wynika, że przewody wentylacyjne i dymowe są drożne, a ogrzewanie etażowe nadaje się do stałego użytkowania. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący K. W. i K. W. wskazali, że z protokołu wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 11 lipca 2003 r. nie wynika, żeby w swoim lokalu posiadali piec etażowy C.O. oraz że samowolnie wykonali instalację C.O. Odwołujący się stwierdzili, że przed wykonaniem robót uzyskali informację w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, że na wykonanie robót, nienaruszających instalacji ogólnej C.O. oraz nie zamieniających usytuowania kaloryferów i bojlera nie jest wymagane pozwolenie. Nadto wskazali oni, że mieli zgodę zarządu wspólnoty na odłączenie się od wspólnego ogrzewania i nie dopuścili się samowoli budowlanej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 października 2003 r., nr [[...]], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący jako właściciele mieszkania w wyniku odłączenia się od wspólnego systemu grzewczego budynku wykonali roboty budowlano – montażowe w swoim lokalu bez dopełnienia obowiązku uzyskania na ich realizację pozwolenia na budowę właściwego organu, co stanowi naruszenia art. 28 Prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał, że roboty budowlane polegające na wykonaniu nowej instalacji w lokalu mieszkalnym nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonane prze inwestorów czynności uzasadniały zatem podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję skarżący K. W. i K. W. wskazali, że odłączenia od głównego systemu grzewczego dokonali zgodnie ze wskazówkami organu nadzoru budowlanego i po uzyskaniu zgody wspólnoty mieszkaniowej. Skarżący wskazali na fakty świadczące o nieprzestrzeganiu przepisów budowlanych przez wspólnotę mieszkaniową w zakresie konserwacji systemów grzewczych i kontroli stanu technicznego budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy wskazał, że argumenty dotyczące stanu technicznego całego budynku nie mają związku z przedmiotową sprawą samowoli popełnionej przez skarżących, a okoliczności te mogą być przedmiotem odrębnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 80 poz.718). Zgodnie zatem z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej, stanowiącym, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, w niniejszej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w poprzednim brzmieniu . Stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 ustawy, stanowił, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały już wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, czyli bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Wykonane przez skarżących roboty mają charakter robót budowlanych w rozumieniu art. 3 ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 28 ustawy roboty budowlane, z zastrzeżeniem art. 29 i 30, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 29 ustawy nie przewiduje wyłączenia robót o takim charakterze jak wykonane przez skarżących z obowiązku uzyskania pozwolenia. W szczególności podstawy takiego zwolnienia nie stanowi art. 29 ust. 2 pkt 1 niniejszej ustawy, stanowiący, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. Remontem w rozumieniu art. 3 ust. 8 ustawy jest bowiem wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Roboty wykonane przez skarżących miały natomiast w związku z odcięciem się od centralnego ogrzewania i zainstalowaniem odrębnego źródła ciepła charakter przebudowy instalacji. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że wykonanie robót wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymaga zgłoszenia. W świetle art. 50 ust. 1 pkt 1 zarówno wykonanie robót bez wymaganego pozwolenia jaki i wymaganego zgłoszenia, uzasadnia zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w art. 51 ustawy. Zarzuty skarżących w tym zakresie są zatem bezzasadne. Ewentualne ustne błędne pouczenie skarżących o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego może uzasadniać odpowiedzialność odszkodowawczą, nie ma jednak wpływu na ocenę robót jako wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. Także podnoszone w skardze okoliczności dotyczące złego stanu instalacji w całym budynku i nieprzestrzegania przepisów budowlanych przez wspólnotę mieszkaniową w zakresie kontroli i konserwacji systemów grzewczych, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dotyczącej samowolnie wykonanych przez skarżących robót budowlanych i mogą stanowić ewentualna podstawę wszczęcia odrębnego postępowania trybie art. 66 lub 93 pkt 8 ustawy. Skarga podlega jednak uwzględnieniu z innych przyczyn niż wskazane przez skarżących. Zaskarżona decyzja narusza bowiem treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy winna nakładać obowiązki wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Decyzja ta winna zawierać nakazy wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis ten nie może stanowić podstawy do nakazania właścicielowi (inwestorowi, zarządcy) obiektu budowlanego przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99, niepubl.). W wyroku z dnia 24 czerwca 2004 r., IV SA 74/03, LEX nr 148875, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego". Organ nadzoru budowlanego (wydając stosowne postanowienie) może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen, organy nadzoru budowlanego, w oparciu o zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy, powinny podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Przy czym - w przypadku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - decyzja ta w sposób precyzyjny i jasny winna określać zakres czynności niezbędnych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organy administracji obu instancji ustalając, iż okoliczności faktyczne sprawy umożliwiają doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodne z prawem winny były nałożyć na inwestora konkretne obowiązki, których wykonanie pozwoliłoby na osiągnięcie takiego stanu. Nałożenie tych obowiązków poprzedzone powinno było być przeprowadzeniem postępowania dowodowego, w którym należało zgromadzić materiał w postaci np. orzeczenia technicznego, z którego wynikałoby zalecenie, dokonania konkretnych czynności. Takie zalecenie dopiero podlegałoby ocenie organu, w którego wyłącznej kompetencji leży obciążenie strony obowiązkami mającymi doprowadzić obiekt budowlany do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może się ograniczać do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji i wykonania obowiązków w niej określonych. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, jeżeli nie zostały jeszcze zakończone). Stanowiska, że na podstawie tego przepisu można nakładać obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji prowadziłoby do sytuacji, że po sporządzeniu takiej dokumentacji i wykonaniu przewidzianych w niej czynności organ administracji winien, niezależnie od treści i prawidłowości tej dokumentacji, wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót i to niezależnie od ich zgodności z przepisami prawa. W utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji zawarto dyspozycję, z której wynika, że strony mają przedłożyć opinię techniczną o stanie zrealizowanych robót oraz dokonać zmian i przeróbek wynikających z tej opinii i przedłożyć inwentaryzację wykonanych robót . Takie sformułowanie decyzji jest narusza treść art. 107 § 1 k.p.a. W treści decyzji organu administracji winny bowiem być sprecyzowane wszelkie elementy rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna musi zawierać rozstrzygnięcie sformułowane jasno i precyzyjnie, w tym wyraźnie określać nałożone na stronę obowiązki. Decyzja ta nie może, w zakresie treści nałożonych na stronę obowiązków, zawierać odesłania do treści opinii, ekspertyz, inwentaryzacji, orzeczeń technicznych, które nie stanowią integralnej części tej decyzji w postaci załącznika i w ogóle nie zostały jeszcze sporządzone. Opinia techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Nie można zatem nakazywać wykonywania obowiązków określonych przez rzeczoznawcę budowlanego w nieistniejącej opinii technicznej czy ekspertyzie. To organ nadzoru budowlanego mając ustawowe uprawnienie do nakładania na obywatela określonego obowiązku, winien to uczynić w drodze decyzji, po analizie zebranego materiału dowodowego, w tym treści orzeczeń i ekspertyz. Organy nadzoru budowlanego dokonały wadliwej interpretacja treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe okoliczności uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i art. 135 ustawy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny dokonać szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o uprzednio zebrany materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie uwzględniające dokonaną przez Sąd interpretację zasad stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargi orzekł, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to wyłącza skuteczność wydanych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. W niniejszej sprawie brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do zapewnienia skuteczności uchylonych decyzji naruszających prawo.