II SA/Gd 151/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi R. R., H. Z., K. S. i R. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 13 listopada 2014 r. nr [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 25 czerwca 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz każdego ze skarżących – R. R., H. Z., K. S. i R. R. - kwoty po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. R., R. R., H. Z., K. S. i W. i T. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2014 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą budowa Zespołu Elektrowni Wiatrowych wydanej na wniosek A. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w następujących istotnych dla rozpoznania skargi okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy, decyzją z dnia 18 czerwca 2009 r., ustalił na rzecz A. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą budowa Zespołu Elektrowni Wiatrowych. Podaniem z dnia 1 lutego 2010 r. A.A.-Z.Z. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 7 maja 2010 r. i, wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 6 lipca 2010 r., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W toku w/w postępowania z odrębnymi wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2009 r. wystąpili także L. P. oraz I. H. W wyniku ich rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 23 sierpnia 2010 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2009 r. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 728/10, uchylił decyzje z dnia 6 lipca 2010 r. i z dnia 7 maja 2010 r. W wyniku wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego wyrok ten został uchylony wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 366/11, którym jednocześnie ponownie uchylono opisane decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 18 czerwca 2009 r. Z kolei, po ponownym – na skutek w/w wyroku -rozpatrzeniu podania z dnia 1 lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2014 r. i utrzymującym go w mocy postanowieniem z dnia 9 czerwca 2014 r. ponownie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2009 r. Powodem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności było istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia 23 sierpnia 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Na postanowienie z dnia 9 czerwca 2014 r. A.A.-Z.Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Sprawa ta została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 621/14. Jednocześnie, w dniu 9 czerwca 2014 r., A.A.-Z.Z. złożyli wnioski o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 25 czerwca 2014 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesiło postępowania wszczęte wnioskiem A.A.-Z.Z. do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się przed Kolegium postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku K. S. i innych osób o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2009 r. Kolegium uznało bowiem, że złożony wniosek o wznowienie postępowania mógłby być uzasadniony, gdyby spełnione były warunki przewidziane m.in. w art. 148 § 1 i 2 kpa. Jednakże prowadzenie postępowania w celu ustalenia, czy warunek ten został spełniony, jest niedopuszczalne, gdyż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku toczy się postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia 9 czerwca 2014 r., w którym to postępowaniu wnioskujący uczestniczą, i rozstrzygnięcie tej sprawy stanowi zagadnienie wstępne w rozpatrzeniu wniosku o wznowienie. R. R., H. Z., R. R., K. S., W. i T. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem odwołujących się pomiędzy postępowaniem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2010 r. a postępowaniem, które zakończyło się postanowieniem Kolegium z dnia 9 czerwca 2014 r. wprawdzie istnieje związek, ale ma on wyłącznie charakter pośredni. Związek taki nie daje zaś podstaw do zawieszenia postępowania. Kwestia nieważności nie ma charakteru bezwzględnej przeszkody do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 13 listopada 2014 r., utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 25 czerwca 2014 r. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest zagadnieniem wstępnym dla rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego odmowy stwierdzenia nieważności tej samej decyzji Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2009 r. Obecnie zaś przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku toczy się postępowanie (z udziałem wnioskodawców) ze skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2009 r. W skardze wniesionej na to postanowienie skarżący powtórzyli zarzuty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2014 r. jak i poprzedzające je postanowienie tegoż organu z dnia 25 czerwca 2014 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa. Podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienie wstępne" rozumieć należy sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2011, str. 377). "Zagadnienie wstępne" jest kwestią prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie tego przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, należy wyłączyć z zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia tej kwestii wynikłej w toku postępowania jest właściwy ten sam organ. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2011, str. 378). Rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi R. R., H. Z., R. R., K. S., W. i T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2014 r. o odmowie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku R. R., H. Z., R. R., K. S., W. i T. K. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2009 r. Przede wszystkim Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienia, nie wykazało jaki wpływ miałoby rozstrzygnięcie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na rozstrzygnięcie przez Kolegium wniosku o wznowienie postępowania. Sąd takiego wpływu nie dostrzega. Postępowanie, którego wznowienia żądają skarżący dotyczy decyzji z dnia 23 sierpnia 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2009 r. Postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy z kolei legalności postanowienia z dnia 9 czerwca 2014 r. odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2009 r. Postępowania te dotyczą zatem dwóch różnych rozstrzygnięć: wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2009 r. a wniosek o wznowienie postępowania dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2010 r. W rozpatrywanej sprawie nie mamy zatem do czynienia z tak zwanym zbiegiem dwóch nadzwyczajnych postępowań administracyjnych (nieważnościowego i wznowieniowego) prowadzonych w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej, co do którego mogłaby mieć zastosowanie zasada pierwszeństwa trybu nieważnościowego z uwagi na wywoływanie skutków dalej idących (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2009, str. 697 – 698). Stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu nieważnościowym oznacza bowiem jej wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc (od początku). Zatem wzajemna zależność obu trybów nadzwyczajnych wynika z tego, że jedno z możliwych rozstrzygnięć w jednym trybie powoduje bezprzedmiotowość prowadzenia drugiego z postępowań. W przypadku zbiegu dwóch nadzwyczajnych postępowań prowadzonych w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej nie można wykluczyć w pewnych sytuacjach możliwości skorzystania z dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W rozpatrywanej sprawie jednak taka sytuacja, jak wskazano wyżej nie występuje, a oba postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne nie pozostają we wzajemnej zależności. Wynik postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie kontroli legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z 18 czerwca 2009 r. pozostawał bez jakiegokolwiek wpływu na możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 18 czerwca 2009 r. Wprawdzie odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności powodowana była istnieniem w obrocie prawnym decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, jednak na tym wzajemne związki obu postępowań się kończą. Kwestia prawomocności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 18 czerwca 2009 r., czy też możliwość jego uchylenia przez sąd administracyjny nie dawały organowi podstaw do zawieszenia postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł zaś w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając powyższe stanowisko i ocenę Sądu organ powinien kontynuować postępowanie w zakresie rozpoznania wniosków skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 23 sierpnia 2010 r. o ile nie czyni tego dotychczas na skutek podjęcia postępowania w sprawie. Jak wynika z ustaleń Sądu, sprawa sądowoadministracyjna stanowiąca podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego została zakończona prawomocnym już obecnie wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie II SA/Gd 621/14 oddalającym skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 18 czerwca 2009 r.