II SA/Gd 158/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody z dnia 20 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z 20 lutego 2015 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 7 stycznia 2015 r., odmawiającą uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji wydanej przez Starostę w dniu 20 czerwca 2001 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie Miasta pozwolenia na przebudowę ulicy S. wraz z odwodnieniem, na odcinku od mostu nad rzeką Ł. do Al. W. w L., obejmującym działki nr [..]-[...]. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 27 lutego 2013 r. do Starosty wpłynął wniosek J. O. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 20 czerwca 2001 r.. Wnioskodawczyni wskazała, że Starosta w prowadzonym postępowaniu pominął współwłaścicieli działki nr [...] w L., która graniczy z ul. S. Starosta postanowieniem z 5 kwietnia 2013 r. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego decyzją z 30 kwietnia 2013 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z 20 czerwca 2001 r. ze względu na ustalenie, że wnioskodawczyni nie posiada statusu strony w zakończonym postepowaniu. Wskutek wniesienia odwołania organ odwoławczy zakwestionował ustalony stan faktyczny i uchylił zaskarżone rozstrzygniecie. Nakazał Staroście ponowne jego przeprowadzenie wskazując na konieczność ustalenia, czy w sprawie nie wystąpiła przesłanka negatywna wyrażona w art. 146 § 1 k.p.a.. Decyzją z 7 stycznia 2015 r. Starosta ponownie odmówił uchylenia decyzji własnej z 20 czerwca 2001 r. ze względu na upływ pięcioletniego terminu umożliwiającego ewentualne uchylenie decyzji oraz brak przymiotu strony po stronie wnioskodawczyni. Od tej decyzji J. O. złożyła odwołanie twierdząc, że organ pierwszej instancji przy podejmowaniu decyzji nie wziął pod uwagę jej praw, które zostały naruszone. Wojewoda rozpoznając odwołanie J. O. wskazał, że rozpoznając podanie o wznowienie organ w pierwszej kolejności bada, czy rzeczywiście zaistniała przyczyna z art. 145 lub 145a k.p.a. wskazana jako podstawa wznowienia, a następnie rozpoznaje istotę sprawy, mając na względzie obowiązujące przepisy. Zakres rozpoznania "istoty sprawy" uzależniony jest od ustalenia, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p..a., czy też takich przeszkód brak. Przepisy art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że "uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat". Powyższe uregulowanie, określając początek biegu wskazanych w nim terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia" lub "ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Organ odwoławczy przyjął, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Wojewoda stwierdził, że podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 2001 r. wpłynął do Starostwa w 2013 r., a więc po dwunastu latach, a w takiej sytuacji organ ma bezwzględny obowiązek odmówić uchylenia kwestionowanej decyzji bez względu na merytoryczną treść zarzutów. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie było przesłanki - pomimo odmowy uchylenia decyzji ze względu na upływ czasu - do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z 2001 r. z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Zdaniem Starosty, z czym zgodził się Wojewoda, przy wydawaniu decyzji w 2001 r. do przedstawionego przez skarżącą naruszenia nie doszło. Skarżąca zarzuciła, że poprzez realizację objętej pozwoleniem na budowę inwestycji pozbawiona została dostępu do drogi publicznej, a pomimo tego nie została uznana za stronę w tym postępowaniu. Nieruchomość skarżącej, pomimo że bezpośrednio graniczy z działką stanowiącą ul. S. w L., zdaniem Wojewody, nie doznała ograniczenia z powodu przebudowy tej ulicy. Aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes, lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że działka skarżącej nr [...] graniczy z działką nr [...], która jest oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako droga, nie została zatem pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Ponadto kwestia przyznania J. O. statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 2001 r. była rozstrzygana już w związku z wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 20 czerwca 2001 r.. W postępowaniu tym Wojewoda postanowieniem z 24 września 2013 r. odmówił wszczęcia z wniosku J. O. postępowania nieważnościowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie postanowieniem z 21 stycznia 2014 r. utrzymał to postanowienie w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 433/14 oddalił skargę J. O. na to postanowienie GINB. Skargę do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła J.O., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W skardze zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz.1118 ze zm.) w zw. z art. 140 i art. 143 k.c., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewodę ustalenia Starosty, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na przebudowę ulicy S. w .; 2) przepisów art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ponieważ stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczną, przysługuje prawo domagania się wznowienia postępowania wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. (prawo do poszanowania uzasadnionych interesów i praw dobrze nabytych decyzją pozwolenie na budowę budynku skarżącego nr [...] z dnia 16 sierpnia 1988 r.); 3) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku prawidłowego uzasadnienia przez Wojewodę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na przebudowę ul. S. skutkowało powstaniem po stronie Starosty obowiązku ustalenia z urzędu wszystkich stron postępowania, zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania oraz zapewnienia możliwości czynnego udziału w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i ochrony swoich uzasadnionych interesów. Starosta zlekceważył powyższy obowiązek, czym naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego w procesie wydawania decyzji o pozwoleniu na przebudowę oraz trwałość wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku przy ul. S. (własność skarżącej) nr [...] z dnia 16 sierpnia 1988 r.. Zamykając ulice S. dla ruchu kołowego bez wiarygodnego ustalenia, czy wprowadzone ograniczenie znajduje podstawę w zasadach prawnych lub wartościach konstytucyjnych organ rażąco naruszył art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa. budowlanego, powodując wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Jest bezsprzecznym, że obywatel, który nabywa w dobrej wierze prawo dojazdu do własnej nieruchomości nie może być w sposób dowolny i arbitralny pozbawiony tego prawa. Pozwolenie na budowę budynku skarżącej gwarantowało dojazd ulicą S. do głównego wejścia budynku. Rozstrzygnięcie takie wiąże adresata decyzji, organ wydający akt oraz wszystkie inne podmioty w tym znaczeniu, że żaden z nich nie może przeszkadzać w korzystaniu z praw wynikających z tego aktu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była kwestia rozważenia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody, utrzymującego w mocy decyzję Starosty, który po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 20 czerwca 2001 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia dla Gminie Miasta pozwolenia na przebudowę ulicy S. wraz z odwodnieniem, na odcinku od mostu nad rzeką Ł. do Al. W. w L. obejmującym działki nr [...]-[...]. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 16 K.p.a. decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania jest możliwe jedynie w przypadku przewidzianym w ustawie. Tym samym wzruszenie ostatecznej decyzji możliwe jest tylko i wyłącznie w przypadku istnienia wyraźnego przepisu prawnego, przewidującego taką możliwość. Jedną z instytucji służących eliminacji wadliwej, ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucja wznowienia postępowania. Stanowi ona instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, w ramach którego wydano ostateczną decyzję administracyjną. Przesłanki wznowienia postępowania zostały przy tym określone przez ustawodawcę w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest sytuacja, w której strona postępowania, bez własnej winy nie brała w nim udziału. Powyższa przesłanka dotyczy więc sytuacji, w której w nieprawidłowy sposób ustalono krąg stron postępowania. Co istotne, wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji. Wpływ braku udziału strony na wynik sprawy może być dopiero oceniony w postępowaniu wznowieniowym. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty z 20 czerwca 2001 r. Sąd administracyjny podziela powyższe stanowisko. O tym, czy podmiot ma interes prawny do wniesienia podania o wznowienie a nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Skarżąca uzasadniając interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę powoływała się na prawo własności działki sąsiedniej, oraz ograniczenie dostępu do drogi publicznej – ul. S. w L. Jak słusznie wskazał organ, kwestionowana decyzja Starosty nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku skarżącej, sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Projekt przewidywał bowiem jedynie modernizację nawierzchni istniejącej ulicy wraz z budowę kanalizacji deszczowej. Kwestia utrudnienia po kilkunastu latach dojazdu do budynku skarżącej wynikać może natomiast ze zmiany organizacji ruchu na w związku z przyjętymi rozwiązaniami komunikacyjnymi. Natomiast tylko związane z przedmiotową decyzją ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto kwestia uznania skarżącej J. O. za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją z 2001 r. została przesądzona w związku z wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 20 czerwca 2001 r.. W postępowaniu tym Wojewoda postanowieniem z 24 września 2013 r. odmówił wszczęcia z wniosku J. O. postępowania nieważnościowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie postanowieniem z 21 stycznia 2014 r. utrzymał to postanowienie w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 433/14 oddalił skargę J. O. na to postanowienie GINB. W efekcie podzielenia stanowiska orzekających organów co do braku po stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 20 czerwca 2001 r. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem co do treści rozstrzygnięcia. Zawiera jednak wadliwe w części uzasadnienie i tą okoliczność Sąd jest zobowiązany dostrzec z urzędu badając legalność przedstawionego do oceny rozstrzygnięcia. W ocenie składu orzekającego niedopuszczalnym było badanie możliwości uchylenia decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy ustalono, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony. Po wniesieniu podania o wznowienie postępowania pierwszym etapem jest zbadanie terminowości jego złożenia oraz ustalenie, czy pochodzi od strony. W przypadku negatywnej odpowiedzi na którekolwiek z tych pytań brak jest możliwości prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. O ile organ uzna, że przyczyna wznowienia nie zaistniała (tak jak w rozpoznawanej sprawie wniosek pochodzi od podmiotu co do którego nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wnioskodawczyni nie została pominięta jako strona w pierwotnym postępowaniu) wówczas nie może rozważać, czy możliwym jest uchylenie decyzji z uwagi na przesłanki negatywne. Tym samym wywody odnoszące się do treści art. 146 k.p.a. były zbędne i zbyt daleko idące. Przedstawione okoliczności bezsprzecznie wskazują, że podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego przywołaną decyzją Starosty z dnia 20 czerwca 2001 r. został wniesiony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony. Stwierdzić należy także, że ustalenie tej kwestii było wystarczająca przesłanką do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Organ pierwszej instancji dokonał tego istotnego ustalenia, i podobnie organ II instancji prawidłowo uznał to za kluczowe dla podjętego rozstrzygnięcia. Z tego względu rozstrzygnięcie Wojewody z 20 lutego 2015 r., mimo częściowo błędnego uzasadnienia odnoszącego się do merytorycznej oceny możliwości uchylenia decyzji ostatecznej we o wznowionym postępowaniu, jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.