II SA/Gd 164/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...[ w przedmiocie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 367,16 zł (trzysta sześćdziesiąt siedem złotych i szesnaście groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...]. Jak wynika z treści uzasadnienia tej decyzji oraz z akt sprawy zaskarżona wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 22 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził przyjęcie zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej DN 200, sieci kanalizacji tłocznej DN 100 wraz z przepompowniami ścieków oraz sieci wodociągowej DN 160/80 w obrębie geodezyjnym [...]-[...] na terenie gminy S. po wykonaniu wszystkich prac budowlanych. Przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały na podstawie decyzji Starosty Powiatu z dnia 29 czerwca 2009 r., w oparciu o umowę o roboty budowlane z dnia 9 lipca 2010 r. Z protokołu końcowego odbioru robót budowlanych, spisanego w dniu 5 grudnia 2012 r. wynika, że zostały one ukończone w dniu 26 listopada 2012 r. O tych okolicznościach, w dniu 2 sierpnia 2013 r., poinformowano wszystkich właścicieli nieruchomości, pouczając ich jednocześnie o obowiązku wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008), tj. o obowiązku zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez przyłączenie należących do niech nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Po ustaleniu w dniu 12 sierpnia 2014 r., że Z. K. – właściciel zabudowanej budynkiem jednorodzinnym działki nr [...] położonej w obrębie W., gmina S., nie przyłączył swojej nieruchomości, która nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, do nowo wybudowanej sieci, Wójt Gminy S. wszczął postępowanie w sprawie obowiązku przyłączenia tej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Następnie decyzją z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Wójt Gminy ustalił wobec Z. K. obowiązek przyłączenia, do dnia 30 czerwca 2015 r., nieruchomości – budynku nr [...] na działce nr [...] w obrębie W., do istniejącej sieci kanalizacyjnej, położonej na działce nr [...]. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia i wskazując, że nie ma obowiązku przyłączenia należącej do niego posesji do przedmiotowej sieci kanalizacyjnej, gdyż budowa tej sieci faktycznie nie została zakończona a ponadto, należąca do niego posesja jest wyposażona w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło obowiązek przyłączenia nieruchomości - budynku nr [...] położonego na działce nr [...] w obrębie W. do istniejącej sieci kanalizacyjnej na działce nr [...], w terminie do dnia 31 maja 2016 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie SKO wskazało, że twierdzenia odwołującego się o rzekomym "fikcyjnym" czy też nieprawidłowym wykonaniu robót są bezpodstawne. Niezasadne jest również twierdzenie skarżącego, że zwolniony on jest z obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej z uwagi na to, że na jego nieruchomości znajduje się zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe. SKO twierdzi, że z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że jeżeli sieć kanalizacyjna istnieje, to posiadanie zbiornika bezodpływowego nawet spełniającego wszelkie wymagania, nie zwalnia z obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Z obowiązku tego zwalnia jedynie posiadanie przydomowej oczyszczalni ścieków. Z uwagi na to, że termin wykonania obowiązku określony przez organ pierwszej instancji upłynął przed rozpoznaniem odwołania, SKO wyznaczyło nowy termin wykonania przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. We wniesionej do sądu skardze skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz nakazania Urzędowi S. doprowadzenia studzienki sieci kanalizacyjnej do działki nr [...]. Skarżący uważa, że przyłączenie się do istniejącej, wykonanej niezgodnie z planem budowy, biegnącej z drugiej strony drogi instalacji kanalizacyjnej, jest technicznie i ekonomicznie niemożliwe i nieuzasadnione. SKO rozpoznając niniejszą sprawę nie zapoznało się ze wskazanymi przez niego dowodami i nie poparło swojej decyzji żadnymi merytorycznymi faktami. Podkreślił skarżący, że orzekające w sprawie organy błędnie przyjęły datę odbioru inwestycji kanalizacyjnej, który nastąpił nie w dniu 22 lutego 2013 r., a w dniu 26 listopada 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. skarżący wyjaśnił, że pierwotny projekt budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przewidywał wykonanie przyłącza na działce nr [...], tak jak przebiega linii instalacji wodnej. Jednak plan ten uległ zmianie i ostatecznie wybudowano tylko sieć kanalizacyjną na działce nr [...], przy czym studzienka rewizyjna znajduje się po drugiej stronie drogi, przy granicy z działką nr [...]. To powoduje, że nie ma możliwości przyłączenia nieruchomości skarżącego do wybudowanej sieci. W tym celu skarżący musiałby dokonać zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Skarżącemu obiecywano w gminie, że przyłącze zostanie poprawione, jednak to nie nastąpiło. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania łącznie z kosztami podróży do sądu samochodem marki Volkswagen Bus Diesel, poj. 2400 cm3 na trasie ok. 100 km w jedną stronę, które według niego wyniosły 500 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta S. są dotknięte uchybieniami procesowymi, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w rezultacie rozstrzygnięcia jako co najmniej przedwczesne naruszają normę prawa materialnego. Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 23 kwietnia 2015 r. w zakresie zobowiązania skarżącego jako właściciela działki nr [...], obręb W., gmina S., do podłączenia budynku nr [...] istniejącego na wskazanej działce do sieci kanalizacyjnej położonej na działce nr [...] i użytkowanej na podstawie pozwolenia z dnia 22 lutego 2013 r. Organy obu instancji uznały, że wobec zakończenia budowy sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości W., potwierdzonej uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie z dnia 22 lutego 2013 r. i braku podłączenia budynku nr [...] położonego na działce nr [...] do tej sieci, zaistniały przesłanki do obarczenia skarżącego jako właściciela tej działki obowiązkiem przyłączenia jego nieruchomości do nowo wybudowanej sieci. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250), zwanej dalej ustawą o utrzymaniu czystości. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o którym mowa w art. 5 ust. 1-4, czyli m.in. w przypadku nie podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie decyzji, o której mowa w ust. 7, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.). Treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości wskazuje, że dla realizacji celów ustawy na właściciela nieruchomości ustawodawca nałożył obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a w sytuacji gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona - obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Od obowiązku podłączenia do istniejącej sieci kanalizacji zwalnia tylko posiadanie przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych, spełniającej wymagania określone w przepisach odrębnych. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne potwierdzają, że zabudowana nieruchomość - działka nr [...], nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Z tego wynika, że skarżący winien wywiązać się z obowiązków wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i podłączyć swoją nieruchomość do niespornie wybudowanej sieci kanalizacji. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości nie określa szczegółowych warunków przyłączenia. Techniczny sposób wykonania przyłączenia ustalany jest w warunkach technicznych ustalanych przez miejskie przedsiębiorstwo komunalne bądź gminę. Ustalenie jednak tych warunków technicznych przyłączenia musi poprzedzać zweryfikowanie rzeczywistych możliwości technicznych takiego podłączenia. W ocenie sądu ani z akt sprawy ani z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika, czy istotnie istnieje realna możliwość przyłączenia do sieci budynku nr [...] na działce nr [...]. Ustawa nie zawiera definicji przyłącza kanalizacyjnego. Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane przez ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139), która w art. 2 pkt 5 stanowi, że przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 wskazanej ustawy realizacja budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Natomiast do poniesienia nakładów na wybudowanie odcinka sieci do granicy nieruchomości przyłączanej obowiązane jest przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (w razie jego braku - gmina). Trzeba nadto zaznaczyć, że co do zasady, na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzenie ścieków przyłączenie do sieci odbywa się na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci. Przywołana definicja przyłącza obejmuje dwie sytuacje: gdy na nieruchomości jest studzienka i wówczas przyłącze zaczyna się za pierwszą studzienką, a kończy na sieci, oraz gdy nie ma studzienki - wtedy przyłącze stanowi odcinek łączący wewnętrzną instalację z granicą nieruchomości. Okoliczności te nie były jednak w ogóle przedmiotem ustaleń organu. Tymczasem z dołączonej do skargi kopii mapy i twierdzeń skarżącego wynika, że na nieruchomości skarżącego nie ma studzienki. Tym samym przyłącze kanalizacyjne, a więc odcinek przewodu od wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej skarżącego, należałoby doprowadzić do granicy jej nieruchomości, jednak z przywołanej kopii mapy i oświadczenia skarżącego wynika, że nie miało to miejsca. Podkreślić należy, że obowiązek, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości może być nałożony, jeżeli są spełnione warunki podłączenia do sieci i dotyczy wykonania przyłącza do granicy z nieruchomością. Nie może zaś obejmować konieczności rozbudowy sieci kanalizacyjnej, której wykonanie należy do obowiązków gminy stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) i to gmina ma stworzyć warunki do podłączenia danej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 906/10, LEX nr 752997). Obowiązkiem gminy jest wybudowanie sieci kanalizacji sanitarnej w taki sposób, aby istniała realna możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, które spełniają przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. W przypadku braku technicznej możliwości podłączenia nie można właściciela nieruchomości obciążać takim obowiązkiem, który nie jest możliwy do wykonania bez rozbudowy sieci. Zdaniem sądu kontrolowane postępowanie wszczęte w celu nałożenia na skarżącego obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej narusza zasady postępowania, w tym zasadę prawdy obiektywnej Z uchybieniem przepisom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. niezgromadzono wyczerpująco całego niezbędnego do orzekania materiału dowodowego i na podstawie takiego niekompletnego materiału podjęto rozstrzygnięcie, które w tej sytuacji jest co najmniej przedwczesne. Wadliwie bowiem niezweryfikowano rzeczywistych technicznych warunków i możliwości przyłączenia budynku nr [...] na działce nr [...] do nowo wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej. Jak wynika z wyjaśnień skarżącego i dołączonej do skargi mapki, na granicy jego działki nie zlokalizowano żadnej studzienki rewizyjnej i przykanalika, który umożliwiłby przyłączenie nieruchomości do nowej sieci kanalizacji sanitarnej. Wręcz przeciwnie, dołączony do skargi dowód w postaci kopii mapy potwierdza, że najbliższa studzienka, do której mógłby włączyć się skarżący znajduje się po przeciwnej stronie drogi gminnej, stanowiącej działkę nr [...], do której nie prowadzą od granicy działki skarżącego żadne przewody kanalizacyjne. Skarżący w celu podłączenia się do studzienki na działce nr [...] musiałby wybudować całe przyłącze prowadzące od granicy jego działki do studzienki na działce nr [..], w istocie dokonać rozbudowy sieci kanalizacyjnej, co jednak nie jest jego obowiązkiem. Obowiązek polegający na budowie przewodów kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki z indywidualnych nieruchomości, czyli stworzeniu warunków do podłączenia indywidualnych odbiorców do sieci kanalizacyjnej, obciąża gminę. Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, co wynika wprost z dołączonych akt administracyjnych, zaniedbały zgromadzenia dokumentacji, w tym kopii map i innych dokumentów, które potwierdziłyby istnienie przewodów kanalizacyjnych, którymi ścieki z wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej znajdującej się na nieruchomości skarżącego mogłyby być odprowadzane do nowej sieci kanalizacyjnej na działce nr [...]. Obowiązek podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci powstaje dopiero wówczas, gdy stworzone zostały do tego warunki. W takiej sytuacji, w razie stwierdzenia niewykonania tego obowiązku właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie niekwestionuje samej zasady egzekwowania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w drodze decyzji na podstawie ust. 7, w sytuacji nieprzyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i braku na działce przydomowej oczyszczalni ścieków. Należy jednak podkreślić kluczową kwestię technicznej możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, która umożliwienia skonkretyzowanie tego obowiązku z formie decyzji. Organ powinien mieć na względzie zasady postępowania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania strony do organów państwa (art. 8), a także wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie obowiązku będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Ustalenie wskazanej okoliczności miało istotne znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. W sytuacji bowiem potwierdzenia stanowiska skarżącego nie będzie podstaw prawnych do nałożenia na niego obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Wskazane istotne uchybienia procesowe czynią wadliwą zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S., które w związku z tym wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednocześnie opisane istotne uchybienia procesowe miały wpływ na materialne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż przedwcześnie skutkiem niedostatecznego wyjaśnienia sprawy zastosowano wobec skarżącego obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. W przedstawionych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zweryfikują okoliczność technicznej możliwości przyłączenia budynku nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] do nowo wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej w ramach istniejącej sieci i podejmą rozstrzygnięcie stosowne do wyniku tych ustaleń. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 367,16 zł. Na zasądzone koszty oprócz wpisu od skargi w wysokości 200 zł składa się kwota w wysokości 167,16 zł tytułem zwrotu kosztów podróży, ustalona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 167).