II SA/Gd 166/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. E. i A. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu komunalnych lokali użytkowych lub budynków użytkowych ich najemcom lub dzierżawcom oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia oddala skargę. Uchwałą z dnia 29 czerwca 2012 r., nr XX/266/2012, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.s.g.", oraz art. 34 ust. 6, 6a, 6b i art. 70 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", Rada Miasta przyznała pierwszeństwo w nabywaniu komunalnych lokali użytkowych lub budynków użytkowych ich najemcom lub dzierżawcom oraz określiła oprocentowanie rat z tytułu nabycia. W § 1 tej uchwały Rada stwierdziła, że przyznaje się najemcom i dzierżawcom komunalnych lokali użytkowych lub budynków użytkowych stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy pierwszeństwo w ich nabyciu, jeżeli umowa najmu lub dzierżawy została zawarta na czas nieoznaczony lub na czas oznaczony co najmniej na 10 lat. Natomiast w § 3 wyraziła zgodę na zastosowanie stopy procentowej równej dwukrotności stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski do rozłożonej na raty niespłaconej część ceny nabycia lokalu lub budynku, o których mowa w § 1 uchwały. Uzasadniając potrzebę podjęcia uchwały Rada wyjaśniła, że zgodnie z art. 34 ust. 6 i 6a u.g.n. może przyznać pierwszeństwo w nabyciu lokali użytkowych także dzierżawcom tych lokali oraz najemcom i dzierżawcom budynków użytkowych, które stanowią w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. Stwierdziła także, że podjęła tę uchwałę w celu ujednolicenia warunków sprzedaży lokali i budynków na rzecz ich najemców i dzierżawców. Po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą, A. E. i A. B. wnieśli skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części, tj. § 3 tej uchwały. Skarżący zarzucili, że w przepisie tym wyrażono generalną oraz abstrakcyjną zgodę na zastosowanie do rozłożonej na raty niespłaconej części ceny nabycia lokalu lub budynku, o których mowa w § 1 uchwały, stopy procentowej równej dwukrotności stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Podnieśli, że taki zapis jest sprzeczny z art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n. W związku z tym wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że w dniu 4 sierpnia 2011 r. między skarżącymi, działającymi w formie spółki cywilnej, oraz Gminą Miasta zawarta została umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu użytkowego oraz jego sprzedaży. W jej treści zawarte zostały postanowienia wynikające z uchwały Rady z dnia 19 lutego 1998 r., nr XXXVII/433/98 w sprawie przyznania najemcom komunalnych lokali użytkowych pierwszeństwa w ich nabyciu oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia lokalu. Podnieśli, że ww. uchwała, mimo że została uchylona zaskarżoną obecnie uchwałą z 29 czerwca 2012 r., nadal wywiera wpływ na treść stosunku prawnego wiążącego strony. Do zawartej umowy - w ocenie Gminy Miasta – nadal bowiem zastosowanie znajdują wprost przepisy zawarte w uchylonej uchwale z dnia 19 lutego 1998 r. Wskazali, że ich interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności § 3 zaskarżonej uchwały przejawia się w tym, że w przypadku stwierdzenia przez Sąd jedynie nieważności uchwały z dnia 19 lutego 1998 r. (skarga na tę uchwałę została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 165/15), Gmina Miasta podnosiłaby, że w takim przypadku do ich umowy znajdują zastosowanie - nie ustawowe zasady oprocentowania, lecz te wskazane w § 3 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie sprecyzowali, jakich działań ze strony Rady Miasta oczekują, czy jakich żądają od tego organu zachowań. Stwierdziła też, że wniesiona skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. skarżący zgodnie wyjaśnili, że obecnie nadal do ich umowy Miasto stosuje rozwiązania dotyczące rozliczeń wynikające z uchwały z dnia 19 lutego 1998 r. Stwierdzili również, że chociaż zaskarżona uchwała bezpośrednio nie wpływa na ich sytuację prawną, to podtrzymują swoją skargę, ponieważ mają prawo ją zaskarżyć jako mieszkańcy S. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Miasta z dnia 29 czerwca 2012 r., nr XX/266/2012 w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu komunalnych lokali użytkowych lub budynków użytkowych ich najemcom lub dzierżawcom oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia. Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – w skrócie "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Badając skargę wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny ustala w pierwszej kolejności spełnienie jej wymogów formalnych, a więc czy zaskarżona została uchwała z zakresu administracji publicznej, czy skarga poprzedzona została bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma bowiem na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS z 1998 r., nr 6, poz. 171). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu - wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Oceniając w dalszej kolejności dopuszczalność skargi poprzez sprawdzenie czy była poprzedzona stosownym wezwaniem, oraz czy wniesiono ją z zachowaniem terminu do jej złożenia, stwierdzić trzeba, że warunki te również zostały zachowane. W zakresie dotyczącym wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 u.s.g.). Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę organu gminy uzależnione jest od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przy czym żaden przepis prawa nie określa w jakim terminie wezwania takiego należy dokonać. Można więc takiego wezwania dokonać w każdym czasie. W ocenie Sądu, pismo skarżących z dnia 30 grudnia 2014 r. należało potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą. Wbrew stanowisku Rady, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie musi zawierać wyraźnego żądania co do sposobu usunięcia tego naruszenia. Musi z niego jedynie wynikać, że wnioskodawca nie jest zadowolony z treści kwestionowanego aktu i wymóg ten wezwanie z dnia 30 grudnia 2014 r. niewątpliwie spełnia. Skarga do sądu administracyjnego wniesiona musi zostać z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007 roku, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07, uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W niniejszej sprawie skarżący w dniu 30 grudnia 2014 roku skierowali do Rady Miasta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W odniesieniu do ww. wezwania Rada Miasta nie udzieliła skarżącym odpowiedzi. Skarga do sądu administracyjnego została wywiedziona w dniu 27 lutego 2015 roku. Z zestawienia przedstawionych dat wynika, że skarga została wniesiona przez skarżących w terminie oraz po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zgodnie z treścią przywołanego już art. 101 ust 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń LEX nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121) orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji. W ocenie Sądu skarżący w toku postępowania nie wykazali, aby zakwestionowana przez nich uchwała naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie. Tym samym nie mają oni legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97, Baza Orzeczeń LEX nr 48702). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepubl.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Baza Orzeczeń LEX nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376). Interes prawny musi być ponadto aktualny. Nie może to więc być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale musi być rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1438/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Należy przy tym dodać, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji skargowej prowadzić musi do oddalenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu. W niniejszej sprawie skarżący wyjaśnili, że w stosunku do zawartej przez nich z Gminą Miasta umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu użytkowego i jego sprzedaży na rzecz skarżących, zastosowanie znajdują nadal zasady rozliczeń rat z tytułu nabycia lokalu zawarte w uchwale Rady Miasta z dnia 19 lutego 1998 r., pomimo, że uchwała ta została uchylona na mocy postanowień zaskarżonej uchwały. Gmina uzasadnia to tym, że umowa została zawarta w okresie obowiązywania uchwały z dnia 19 lutego 1998 r. W konsekwencji powyższego, skarżący na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. wprost przyznali, że zaskarżona uchwała bezpośrednio nie wpływa na ich sytuację prawną. Tak również tę sytuację ocenie Sąd, skoro postanowienia zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie dotyczą obecnie sytuacji prawnej skarżących. Z tych względów nie można także zasadnie twierdzić, że zaskarżona uchwała dotyczy, a tym bardzie, że narusza interes prawny skarżących. Również stanowisko skarżących, w którym wskazują, że - w razie ewentualnego stwierdzenia nieważności przez Sąd uchwały Rady Miasta z dnia 19 lutego 1998 r., Gmina do stosunku prawnego łączącego ją ze skarżącymi zastosuje zasady rozliczeń zawarte w zaskarżonej uchwale, nie przyznaje skarżącym legitymacji skargowej. Takie twierdzenia skarżących stanowią bowiem tylko pewną hipotezę i to dotyczącą bliżej niesprecyzowanej i niepewnej przyszłości. Powtórzyć w tym miejscu należy, że określony w art. 101 u.s.g. interes prawny musi być naruszony i aktualny. Nie może to więc być interes prawny przewidywany w przyszłości, hipotetyczny ale musi to być interes prawny rzeczywiście istniejący. Tych warunków nie spełnia przedstawiona przez skarżących argumentacja zawarta w skardze, skoro odwołuje się do przewidywanej przez nich w przyszłości sytuacji prawnej, w której mogą się oni jedynie hipotetycznie znaleźć. Twierdzenie skarżących, że legitymację do wniesienia skargi daje im bycie mieszkańcami S., także nie mogło prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy. Bycie mieszkańcem danej gminy nie daje bowiem samo w sobie legitymacji do zaskarżania uchwał jej rady. Przesłanką skargi z art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu społeczności lokalnej, czy też niektórych mieszkańców gminy, których sytuacji prawnej dotyczy dana uchwała. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że gdyby skarżący chcieli wnieść skargę na uchwałę rady gminy w imieniu mieszkańców gminy, musieliby dysponować pisemnym upoważnieniem od mieszkańców do dokonania tej czynności. Stanowi o tym art. 101 ust. 2a u.s.g., zgodnie z którym skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Skarżący nie mogą samodzielnie, niejako "z urzędu" działać w tej kwestii w imieniu mieszkańców, nawet w sytuacji, gdy uważają, że uchwała taka godzi w ich dobro. Wobec tego, że skarżący nie wykazali skutecznie aby zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, Sąd – na podstawie przepisów art. 101 ust. 1 u.s.g. a contrario w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił. Niewykazanie naruszenia interesu prawnego skarżących spowodowało jednocześnie, że brak było podstaw do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu.