II SA/Gd 166/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. C. i J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. M. C. i J. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 maja 2016r., Nr [...], uchylającą do ponownego rozpoznania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2016r. nakazującą U. P. rozbiórkę obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [..] w P. przy ul. K. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce [..] przy ul. K. w P. W czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 29 lipca 2015r. oraz w dniu 7 września 2015r. ustalono, że na działce znajduje się obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej z dachem o konstrukcji drewnianej, pokrytym papą, o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 6,60m x 2,71 m, o maks. wysokości 3,04m. Obiekt pełniący funkcję gospodarczą jest usytuowany na trylinkach i nietrwale związany z gruntem. Ustalono, że jest usytuowany w odległości od 0,40m do 0,53m od granicy z działką nr [..] oraz w odległości 2,72m od granicy z działką nr [..], w ścianie obiektu znajduje się jeden otwór okienny od strony działki nr [..]. Wyjaśniono, że obiekt ten został wybudowany w 2012r. przez inwestorów Państwa M. i J. C., natomiast obecnie właścicielem działki nr [..] jest U. P. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2015r. organ pierwszej instancji wstrzymał właścicielowi U. P. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego na działce nr [..] przy ul. K. w miejscowości P. oraz zobowiązał ją do przedłożenia dokumentów umożlwiających legalizację wskazanego obiektu. Decyzją z dnia 14 marca 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów, nakazał U. P. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji M.C. i J. C. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo z punktu widzenia rodzaju obiektu wzniesionego w warunkach samowoli procedował w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Adekwatnie również do zaistniałej sytuacji braku uzupełnienia dokumentów, do których przedłożenia wezwał organ w celu zalegalizowania samowoli, organ orzekł rozbiórkę. Wadliwość decyzji organ dostrzegł w błędnym skierowaniu decyzji rozbiórkowej do obecnego właściciela działki – U. P.zamiast do inwestorów ujawnionej samowoli – Państwa M. i J. C. Organ wyjaśnił, w oparciu o treść art. 52 Prawa budowlanego, że w pierwszej kolejności należało rozważyć skierowanie nakazu rozbiórki do inwestorów, nawet wówczas, gdy utracili już prawo własności działki, na której zlokalizowany jest przedmiot samowoli. Organ podkreślił, że w dacie budowy przedmiotowego obiektu w 2012r., jeden z inwestorów – M. C. była współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, dopiero w 2013r. aktem notarialnym repertorium A nr [..] z dnia 26 lutego 2013r. współwłasność nieruchomości została zniesiona na rzecz U. P. Przedmiotowy obiekt, nietrwale związany z gruntem, nie został wyszczególniony w tym akcie notarialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że sprawcami samowoli budowlanej i właścicielami tego obiektu pozostają państwo M. i J. C. Według organu powyższe potwierdza oświadczenie U. P. z dnia 25 listopada 2015r., z którego wynika, że po zniesieniu współwłasności inwestorzy obiektu budowlanego nadal mogli korzystać z działki na dotychczasowych zasadach (tzn. takich, kiedy jeszcze inwestor była równocześnie współwłaścicielką działki), a zatem mogą również być adresatem nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu, wobec którego posiadają uprawnienia do władania nim. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania, które skutkowałoby nałożeniem obowiązków na prawidłowego adresata. Odnosząc się do argumentów odwołania organ stwierdził, że pismo Starosty Powiatowego z dnia 7 września 2015r. załączone do odwołania, dotyczy możliwości budowy wiaty o powierzchni zabudowy do 50m2 sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny. Powyższe pozwala wnioskować, że do Starostwa skarżący wnieśli o udzielenie informacji dotyczącej budowy wiaty, natomiast w odwołaniu do organu skarżący stwierdzili, że przedmiotowy obiekt służy do celów rekreacyjnych, magazynowych oraz do rehabilitacyjnych a według protokołu oględzin służy do celów gospodarczych. Z powyższego wynika, że funkcja obiektu była wielokrotnie zmieniana i że właściciele sami nie są w stanie określić jednoznacznego przeznaczenia obiektu. Ponadto należy dodać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bez pozwolenia na budowę można budować budynki gospodarcze, z tym, że zgodnie z art. 30 ust. 1 podlegają one zgłoszeniu robót. Powyższy obiekt budynkiem nie jest -zgodnie z przytoczonymi przepisami ustawy Prawo budowlane, w związku z powyższym na jego budowę wymagane było pozwolenie na budowę. Dodać należy, że przez budynek gospodarczy, zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422), należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie. Skarżący podkreślili, że zalegalizowanie przedmiotowego obiektu wiązałoby się dla nich z wysokimi kosztami, których nie byliby w stanie ponieść. Uważają jednak, że rozbiórka tak potrzebnego na tej działce obiektu gospodarczego jest złą decyzją. Lokalizacji tego obiektu nie sprzeciwiają się przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy w zakresie warunków technicznych oraz dotyczące właściwych materiałów budowlanych, które przy budowie tego obiektu zostały użyte. Wskazali, że jako emeryci prowadzą dzielność artystyczną, dla której wskazany obiekt stanowi zaplecze gospodarcze. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2016r. nakazującą U. P. rozbiórkę obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [..] w P., stanowiącej własność zobowiązanej. Podstawą prawną orzeczonej rozbiórki był przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym. Ze wskazanej podstawy prawnej wynika, że rozbiórka była efektem przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, w toku którego zobowiązana nie przedstawiła na żądanie organu określone w postanowieniu z dnia 10 listopada 2015r. dokumentów niezbędnych do legalizacji. Przepis ten określa między innymi warunki legalizacji samowoli budowlanej. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy i adekwatny do poczynionych ustaleń wszczął i prowadził postępowanie legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do stwierdzonej na działce nr [..] w P. samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu w 2012r. bez pozwolenia na budowę obiektu budowalnego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję gospodarczą. Sąd nie dostrzegł uchybień w kwalifikacji zaistniałej samowoli jako obiektu podlegającemu obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekt ten bowiem ze względu na nietrwałe związanie z gruntem wymyka się dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2, a ze względu na jego istnienie ponad 120 dni, nie można do niego stosować przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego i tym samym skorzystać z uproszczonej procedury zgłoszeniowej. W tych okolicznościach organ procedował zmierzając do legalizacji stwierdzonej samowoli, w efekcie których to działań wobec nieprzedstawienia przez właściciela działki nr [..] dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu budowlanego, orzekł jego rozbiórkę nakaz ten kierując do U. P. jako właściciela działki. W tym właśnie skierowaniu wszelkich czynności procesowych w sprawie legalizacji oraz w nałożeniu obowiązku rozbiórki na właściciela działki tkwi istota naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, które doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego w postaci art. 52 Prawa budowalnego. Otóż przepis art. 52 Prawa budowalnego stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie podkreśla się, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 66/12, CBOSA; z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, dostępne na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842, NSA stwierdził, powołując się na wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Zdaniem sądu jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W ocenie sądu tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy w dacie samowolnego wybudowania obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, nieruchomość na której go zlokalizowano była przedmiotem współwłasności inwestora oraz osoby trzeciej, a w dacie legalizacji stała się wyłącznie własnością osoby trzeciej, która na rozbiórkę tego obiektu przez inwestorów wyraża zgodę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Inwestorami obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot samowoli w 2012r. byli małżonkowie M. i J. C. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w dacie powstania przedmiotowego obiektu M. C. była współwłaścicielką działki nr [..]. Dopiero aktem notarialnym repertorium A nr [..] z dnia 26 lutego 2013r. zniesiona została współwłasność tej nieruchomości i wyłącznym jej właścicielem stała się jej siostra U. P. Organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę, że w akcie notarialnym obejmującym zniesienie współwłasności nie ujęto obiektu gospodarczego znajdującego się na uwłaszczanej na rzecz U. P. działce. Wynika to z faktu, że obiekt ten jako nietrwale związany z gruntem nie stanowi części składowej działki nr [..] w rozumieniu art. 48 Kodeksu cywilnego, a zatem własność tej działki nie rozszerza się na własność obiektu gospodarczego. W konsekwencji obiekt wzniesiony samowolnie nadal stanowi przedmiot własności inwestorów – M.i J.C. Dodatkowo z akt sprawy, w tym z oświadczenia U. P. złożonego w piśmie z dnia 25 listopada 2015r., wynika, że po zniesieniu współwłasności inwestorzy obiektu budowlanego nadal mogli korzystać z działki na dotychczasowych zasadach (tzn. takich, kiedy jeszcze inwestor była równocześnie współwłaścicielką działki), co potwierdza również treść skargi, z której wynika, że skarżący na bieżąco korzystają z obiektu gospodarczego na własne potrzeby. Oznacza to, że nie mają żadnych trudności w dostępie do niego, w tym również do tego, ażeby sprostać nakazowi jego rozbiórki, tym bardziej, że z dokumentacji wynika wyraźnie, że U. P. wyraża zgodę na wykonanie tego obowiązku przez inwestorów. Zwrócić należy uwagę, że przy zastosowaniu art. 52 Prawa budowlanego pewne jest, że dokonanie czynności powinno co do zasady obciążać inwestora, który ma jednocześnie prawo do nieruchomości na cele budowlane. W przypadkach gdy sprawcą jest inwestor, który nie posiada w dacie orzekania przez organ prawa do obiektu, wskazanie podmiotu zobowiązanego powinno uwzględniać wolę właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor – sprawca samowoli – dokonał czynności. Wola właściciela, gdy sprawcą jest inny podmiot, powinna mieć znaczenie w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której nie ma wątpliwości co do osób, które powinny być podmiotem postępowania legalizacyjnego i które w razie braku legalizacji winny zostać obciążone obowiązkiem rozbiórki. Inwestorzy w osobach skarżących są bowiem sprawcami samowoli, a ponadto mają fizyczne możliwości do wykonania ewentualnego nakazu rozbiórki obiektu i dodatkowo zgodę na takie działanie właściciela działki nr [..]. W takiej sytuacji procedowanie legalizacji, której efekty obciążają właściciela działki, jest sprzeczne z art. 52 Prawa budowlanego i doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy zaistniałej samowoli. W ocenie sądu opisana i udokumentowana w ten sposób sytuacja faktyczna w pełni uzasadniała podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w tych okolicznościach zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do przeprowadzenia przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy przekracza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a. W sprawie samowoli budowlanej na działce nr [..] postępowanie w zasadzie w całości nie zostało przeprowadzone w stosunku do prawidłowego podmiotu mogącego skorzystać z legalizacji. W konsekwencji istnieje potrzeba rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji na nowo, od początku, kierując wszelkie czynności procesowe, w tym określone w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, do inwestorów przedmiotowej samowoli, tj. do M.i J. C. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że wojewódzki organ nadzoru budowalnego, w takim zakresie, który był niezbędny dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgromadził niezbędny materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy w następstwie jego prawidłowej oceny. Tym samym należycie wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami rządzącymi gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Z tego jednak względu, że organ odwoławczy dostrzegł uchybienia procesowe polegające na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego skutkujące nieprawidłowym zastosowaniem prawa materialnego i nierozstrzygnięciem istoty sprawy organ ten zastosował dyspozycję przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W tych warunkach rozstrzyganie o zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należało za przedwczesne. Sąd w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie dostrzegł uchybień procesowych, które zaważyłyby na jego zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.