II SA/Gd 18/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi D. S. – S. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 4 listopada 2025 r. nr 010070/680/3577244/2024 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego oddala skargę. D. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Informacją z dnia 1 lipca 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (dalej jako: "Zakład") poinformował, że wnioskodawczyni – D. S. (dalej jako: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca"), zostało przyznane świadczenie wychowawcze na dziecko M. S. w kwocie 400 zł miesięcznie, na okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Od informacji tej strona, pismem z dnia 12 lipca 2024 r. wniosła odwołanie wskazując, że do wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego 800+ dołączyła oświadczenie rodziców o sprawowaniu opieki naprzemiennej nad córką na podstawie orzeczenia sądu wraz z wnioskiem o to, by świadczenie wychowawcze było w całości pobierane przez wnioskodawczynię z uwagi na uiszczanie przez nią opłat za przedszkole dziecka. Postanowieniem z 4 listopada 2025 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "Prezes ZUS") stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, że zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1576 ze zm.; dalej jako: "u.p.p.w.d.", "ustawa"), przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. W przypadku przyznania tego świadczenia właściwy organ zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie. Od informacji Zakładu o przyznaniu świadczenia nie przysługuje środek w postaci odwołania, w związku z czym pismo z dnia 12 lipca 2024 r. uznać należało, zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."; "Kodeks") za niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów art. 13 ust. 1, 2 i 5 w zw. z art. 13a ust. 1, 2 i 4 u.p.p.w.d. poprzez ich nieprawidłową wykładnię skutkującą tym, że Prezes ZUS uznał, że pismo Zakładu z dnia 1 lipca 2025 r. jest informacją o przyznaniu świadczenia wychowawczego, nie zaś decyzją w części przyznającą to świadczenie, a w części odmawiającą jego przyznania. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisu art. 134 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące tym, że organ stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania, a także naruszenie przepisu art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące tym, że organ nie wydał decyzji w sprawie pomimo tego, że informacja Zakładu z dnia 1 lipca 2025 r. miała wszelkie cechy decyzji administracyjnej, zaś strona wniosła odwołanie od niej w sposób prawidłowy. Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku Prezesa ZUS informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego z dnia 1 lipca 2025 r. jest decyzją administracyjną, albowiem w rozstrzygnięciu tym Zakład rozstrzygnął sprawę merytorycznie poprzez odmowę przyznania świadczenia zgodnie ze złożonym wnioskiem. Tym samym, w ocenie skarżącej, miała ona prawo złożyć odwołanie, albowiem tylko w ten sposób może ona bronić swoich interesów. Końcowo wskazała, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w odwołania. Podkreśliła, że całość środków jest przeznaczana na potrzeby dziecka, a sprawa pobierania świadczenia przez jednego z rodziców została między nimi uzgodniona. W tej sytuacji cel ustawy został zachowany. Skarżąca podkreśliła, że wspólny wniosek rodziców dotyczył, tak jak w latach poprzednich, możliwości pobrania środków, które w całości miały być przeznaczone na potrzeby dziecka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym - stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Strona zakwestionowała postanowienie Prezesa ZUS z 4 listopada 2025 r., którym orzekł on o niedopuszczalności odwołania od informacji ZUS z 1 lipca 2025 r. o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – M. S. w okresie świadczeniowym od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Podstawą prawną tej informacji była ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 810 ze zm.; dalej jako "ustawa"). Zgodnie z jej art. 13 ust. 1, ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują na wniosek wskazanych podmiotów, m. in. matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka. Wniosek taki składa się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 13 ust. 2). Zgodnie z art. 13a ustawy przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji (ust. 1). Zakład Ubezpieczeń Społecznych udostępnia osobie ubiegającej się o świadczenie wychowawcze informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na jej profilu informacyjnym (ust. 2). W sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (ust. 4). Z przytoczonych powyżej regulacji wynika więc jednoznacznie, że przyznanie świadczenia wychowawczego następuje w formie informacji, a nie decyzji administracyjnej. Forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona wyłącznie dla odmowy przyznania świadczenia (w całości lub w części), uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia oraz nienależnie pobranego świadczenia. Nie ulega więc wątpliwości, że informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie stanowi rozstrzygnięcia, które ma charakter decyzji administracyjnej. Prawidłowość powyższego wniosku potwierdza zarówno literalne brzmienie przywołanych przepisów, jak również regulacje odnoszące się do sposobu komunikowania informacji o świadczeniu podmiotom zainteresowanym. Z art. 13a ust. 2 ustawy wynika, że nie tylko zawiadomienie o umieszczeniu informacji na profilu informacyjnym ZUS, ale także sama informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego mogą zostać przesłane osobie ubiegającej się o to świadczenie na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej bądź numer telefonu. Takie działanie jest wykluczone w przypadku decyzji administracyjnej wydawanej w sprawie świadczenia wychowawczego w przypadkach, o których mowa w art. 13a ust. 4 ustawy. W odniesieniu do tych aktów, zgodnie z ust. 5 tego przepisu, jedynie informacja o umieszczeniu decyzji na profilu informacyjnym może zostać przesłana osobie ubiegającej się lub otrzymującej świadczenie wychowawcze na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej lub numer telefonu. Z powyższego wynika, że w celu uproszczenia postępowania, w sytuacji przyznania świadczenia wychowawczego, organ zobligowany jest wyłącznie do przekazania wnioskodawcy informacji o przyznanym świadczeniu. Nie jest istotne, czy taka informacja została odebrana przez osobę uprawnioną, gdyż ta okoliczność nie wstrzymuje wypłaty świadczenia. Charakter podejmowanych działań, sposób ich komunikowania i zastrzeżenie formy decyzji dla ściśle określonych w ustawie przypadków: odmowy przyznania świadczenia lub uchylenia czy zmiany świadczenia już przyznanego dowodzi, że informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie stanowi rozstrzygnięcia o znamionach decyzji administracyjnej, co wyklucza możliwość jej zaskarżania w trybie odwoławczym. Skoro więc informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie jest decyzją administracyjną, to - stosując wprost przepisy k.p.a., odwołanie od informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego należy uznać za niedopuszczalne (art. 134 k.p.a.). Zarówno w nauce prawa jak i orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jeżeli działanie organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, ale przybiera inną formę to wniesione od niej odwołanie należy uznać za niedopuszczalne (zob.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, t. 3 do art. 134, Lex/el.; A. Golęba [w:] H. Knysiak – Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, t. 3 do art. 134; Lex/el.; wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2011 r., III SA/Wa 1374/10; wyrok WSA w Krakowie z 3 kwietnia 2024 r., II SA/Kr 1556/23; wyrok WSA w Poznaniu z 4 marca 2026 r., II SA/Po 754/25). W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko przyjmujące, że jedynie przyznanie świadczenia co do całej kwoty wskazanej we wniosku, następuje w formie informacji. W przypadku natomiast przyznania tego świadczenia w niepełnej wysokości, należy uznać, że informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (lub w innej wysokości określonej przez organ) nie jest tylko czynnością materialno-techniczną, potwierdzającą jedynie ziszczenie się prawa określonego przepisami, ale ma cechy władczego rozstrzygnięcia, odmawiającego przyznania świadczenia w pełnej wysokości. W takim przypadku część informacji o przyznaniu świadczenia w niepełnej wysokości odpowiada decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania pozostałej części świadczenia (zob.: m. in. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 stycznia 2025 r., IV SA/Wr 328/24; wyrok WSA w Olsztynie z 16 lutego 2023 r., II SA/Ol 892/22 dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Akceptacja powyższego poglądu zakłada domniemanie istnienia konstytutywnego elementu decyzji administracyjnej jakim jest rozstrzygnięcie. Należy wskazać, że z przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1576 ze zm.) nie wynika podstawa prawna do przyjęcia, że informacja o przyznaniu świadczenia może jednocześnie mieć cechy decyzji negatywnej. Tak bowiem należałoby zakwalifikować "negatywną" część informacji o przyznaniu świadczenia, czy inaczej – część informacji, w której nie przyznano świadczenia w pełnej wysokości. Prowadziłoby to do akceptacji uznania "podwójnego" charakteru informacji wydawanej na podstawie ustawy. W przypadku gdy odnosi się ona do pełnej wysokości należnego świadczenia – jest to czynność materialno – techniczna, jeżeli jednak dotyczy niepełnej wysokości świadczenia stanowi (częściowo) informację, a częściowo decyzję administracyjną. Nie jest jednak możliwe przyjęcie, że to samo działanie może stanowić dwie, różne formy działania, w zależności od zakresu w jakim organ administracji realizuje żądanie wnoszącego podanie. Tym bardziej, że w tym drugim przypadku (jednocześnie czynność materialno-techniczna i decyzja administracyjna) należałoby przyjąć domniemanie wydania decyzji negatywnej. Rekapitulując powyższe, informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego (precyzyjniej rzecz ujmując jest to informacja o czynności materialno-technicznej jaką jest przyznanie tego świadczenia), niezależnie od wysokości tego świadczenia, stanowi czynność materialno-techniczną. Odwołanie wniesione od takiej czynności należy uznać za niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Oceny powyższej nie zmienia powoływana we wskazanych orzeczeniach konieczność zapewnienia osobie ubiegającej się o świadczenie wychowawcze możliwości obrony swoich praw określonych przepisami, tj. uzyskania świadczenia w pełnej wysokości i zapewnienie zachowania konstytucyjnie chronionej zasady dwuinstancyjności (art. 78 Konstytucji RP), a także prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Należy bowiem zauważyć, że działanie podejmowane na podstawie art. 13a ustawy stanowi czynność materialno-techniczną. Jest to czynność podejmowana przez organ administracji publicznej, co pozawala zaliczyć ją do czynności "z zakresu administracji publicznej". Bez wątpienia dotyczy ona też uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego. Tym samym należy zakwalifikować ją jako inną niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stanowi zatem czynność materialno – techniczną podlegającą kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (o zaskarżalności tej formy działania organów administracji publicznej – zob. J. Drachal, J. Jagielski R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023, s. 82 - 86). Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania D. S. od informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 lipca 2025 r. jest zgodne z prawem, wobec czego oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.