II SA/Kr 1556/23

Dnia 3 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi K. P. na postanowienie z dnia 25 września 2023 roku, znak: SKO.ZP-415-260/23 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, skargę oddala. Przedmiotem skargi K. P. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 25 września 2023 roku, znak: SKO.ZP-415-260/23 stwierdzające niedopuszczalność odwołania K. P. z dnia 28.07.2023 r. od projektu decyzji Wójta Gminy B. T. z dnia 23.06.2023 r. numer BUA.6730.137.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, obejmującą budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych na działce nr [...] w B. T. . Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. W dniu 23 czerwca 2023 roku do akt postępowania prowadzonego na wniosek M. P. został załączony projekt decyzji numer BUA.6730.137.2023 (data na projekcie: 23.06.2023 r.) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, obejmującą budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych na działce nr [...] w B. T. . Projekt decyzji został przesłany pismem z dnia 26.06.2023 r. L. P. na jej wniosek wyrażony w piśmie skierowanym do organu z dnia 16.06.2023 r. W dniu 03.08.2023 r. wpłynęło do Wójta Gminy B. T. odwołanie L. P. (nadane na poczcie w dniu 31.07.2023 r.) "od decyzji Wójta Gminy B. T. z dnia 26.06.2023 r. znak sprawy: BUA.6730.137.2022" w którym skarżąca wyraziła niezadowolenie z "decyzji". Wójt Gminy B. T. dopiero w dniu 25.07.2023 r. wydał w sprawie decyzję numer BUA.6730.137.2022 ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzja została doręczona L. P. w dniu 16.08.2023 r., o czym świadczy zalegające w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowy Sączu z dnia 25 września 2023 roku, znak: SKO.ZP-415-260/23 stwierdziło niedopuszczalność odwołania L. P. od projektu decyzji Wójta Gminy B. T. z dnia 23.06.2023 r. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Istotą formalnej kontroli odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest w m.in. ustalenie, czy odwołanie bądź zażalenie na wydane rozstrzygniecie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również podmiotowym (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011). Niedopuszczalność odwołania o charakterze przedmiotowym obejmuje m.in. przypadki braku orzeczenia, od którego przysługiwałoby odwołanie. Z przesłanych materiałów wynika, że stronie w toku prowadzonego postępowania został, na jej wniosek doręczony projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wynika to wprost z treści ww. dokumentu, oznaczonego mianem "Projekt skorygowany (do zawiadomienia) - decyzja Wójta Gminy B. T. o warunkach zabudowy". Projekt decyzji zawiera datę 23.06.2023 r. oraz znak: BUA.6730.137.2022. Dokument ten nie został podpisany przez uprawniony do tego organ, a wyłącznie przez urbanistę - autora projektu decyzji. Stosownie bowiem do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W niniejszej sprawie skarżąca zatem złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu od projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego przez uprawnioną osobę (urbanistę) w toku postępowania dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, obejmującą budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych na działce nr [...] w B. T. . Na marginesie jedynie Kolegium zauważyło, że odwołanie od projektu ww. decyzji złożone zostało na poczcie w dniu 31.07.2023 r., a zatem przed doręczeniem L. P. decyzji Wójta Gminy B. T. z dnia 25.07.2023 r. numer BUA.6730.137.2023, zatem w żadnym razie nie może ono stanowić odwołania od tej decyzji, albowiem w dniu nadania na poczcie "odwołania" termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji nie rozpoczął biegu. Ponieważ zatem żaden przepis prawa nie przewiduje odwołania od projektu decyzji - nie ma możliwości rozpoznania takiego odwołania. Organy administracji publicznej działają zgodnie z zasadą praworządności wyrażaną w art. 6 k.p.a. i wobec braku przepisu prawa powszechnego obowiązującego, który uprawniał by organy do rozpoznania odwołania od projektu decyzji - nie mają możliwości rozpoznania takiego odwołania. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie na podstawie art. 134 K.p.a. niedopuszczalności odwołania. Skargę na powyższe postanowienie wniosła K. P., podnosząc zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2) kpa przez wypełnienie przesłanki nieważności postanowienia, które to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa oraz oparte zostało o złą podstawę prawa, a ponadto zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 25 września 2023r. SKO Nowy Sącz wydał Postanowienie o sygn. akt [...] w którym postanowił stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania od decyzji Wójta Gminy B. T. z dnia 25.07.23r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastruktura na działce nr. [...] obr[...] B. T. . Postanowienie SKO Nowy Sącz zostało doręczone w dniu 17.10.23r. W dniu 28.08.2023r. strona Skarżąca wniosła odwołanie w terminie przewidzianym przepisami prawa od Decyzji Wójta Gminy B. T. z dnia 25.07.2023r. oznaczonej zn.spr.BUA.6730.137.2022 Po zapoznaniu się z elaboratem uzasadnienia Postanowienia SKO Nowy Sącz z dnia 25.09.2023r. stwierdza się rażące naruszenie prawa zwłaszcza gdy treść przedmiotowego postanowienia pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę oraz gdy charakter tego naruszenie w świetle całokształtu okoliczności sprawy powoduje że owe postanowienie nie może być zaakceptowane nie tylko ani jako akt wydany przez organ praworządnego Państwa ani też stanowić powagę do organu II instancji urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i interesu społecznego. Przesłanka rażącego naruszenia prawa dotyczy zarówno przepisów materialnych oraz procesowych wykorzystanych przez SKO Nowy Sącz. Rażące naruszenie to naruszenie kwalifikowane o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, które stanowi w swojej istocie zaprzeczeniu stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Treść postanowienia z dnia 25.09.23r. w aspekcie poprzedzającej go Decyzji SKO Nowy Sącz zn.spr.SKO-ZP-415-72/2023 z dnia 30.03.23r pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu art.129 kpa przez ich proste zestawienie. SKO Nowy Sącz wykorzystuje skutecznie dokument znajdujący się w aktach sprawy w postaci "projektu" odwołania z dnia 28.07.2023r będącego odpowiedzią na "projekt skorygowany" decyzji Wójta B. T. o warunkach zabudowy z dnia 23.06.2023r. zn.spr.BUA6730.137.2022 , który w aspekcie wniesionego odwołania z dnia 28.08.2023r. jest nieważny z punktu widzenia prawnego i formalnego. Odnosi się wrażenie, że SKO Nowy Sącz w sprawie oznaczonej SKO.ZP-415-260/23 nie tylko narusza przepisy KPA, KC (prawo własności),obowiązujące przepisy Prawa Budowlanego, Prawa Geodezyjnego (dowód: Decyzja SKO Nowy Sącz zn.spr.SKO-ZP-415-72/2023 z dnia 30.03.23r.) ale jednocześnie chce skutecznie wyeliminować odwołującą się Stronę z niniejszego postępowania podobnie jak to wprost żąda w innym równoległym toczącym się postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). Odwołanie jest zatem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, jeżeli (1) czynność organu nie jest decyzją, lecz np. czynnością materialno-techniczną lub umową cywilnoprawną (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2011 r., III SA/Wa 1374/10); (2) decyzja nie została jeszcze doręczona ani ogłoszona stronie; (3) zostało wniesione od projektu decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., II SA/Kr 509/11); (4) zostało wniesione od decyzji organu drugiej instancji; (5) ustawa wyłącza możliwość wniesienia odwołania (przy czym samo błędne pouczenie strony o możliwości zaskarżenia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji - por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2006 r., II SA/Wr 622/06); (6) ustawa wyłącza możliwość wniesienia odwołania od decyzji, przewidując inny tryb weryfikacji, np. powództwo do sądu powszechnego. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych zachodzi w przypadku gdy czynność organu nie jest postanowieniem, lecz czynnością materialno-techniczną lub umową, postanowienie nie zostało doręczone lub ogłoszone stronie, zażalenie zostało wniesione od projektu postanowienia, zażalenie zostało wniesione od postanowienia drugiej instancji, ustawa wyłącza możliwość wniesienia zażalenia lub gdy ustawa wyłącza możliwość wniesienia zażalenia przewidując inny tryb weryfikacji (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2018 roku, sygn. III SA/Wa 1746/17). Organ zasadnie stwierdził, że w pierwszej kolejności zobligowany jest do zbadania, czy istnieją formalne przesłanki dopuszczalności odwołania, a więc czy wniesienie środka zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalne przez przepisy prawa. Na gruncie niniejszej sprawy odwołanie zostało wniesione od projektu decyzji. Zasadne jest zatem stanowisko organu, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn o charakterze przedmiotowym.Dochodząc do takich wniosków Kolegium nie miało zatem innej możliwości jak stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania. Wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie - wbrew twierdzeniom Skarżącej - zostało zatem podjęte w granicach i na podstawie prawa, tj. zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i dookreśloną w art. 7 k.p.a. Warto również zauważyć, że w treści zakwestionowanego postanowienia Kolegium w ogóle nie wypowiedziało się co do meritum sprawy. Wskazane okoliczności stanowią zatem jedynie o niedopuszczalności wniesionego odwołania od projektu decyzji. Reasumując należało uznać, że Kolegium prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania od projektu decyzji. Mając na uwadze wskazane okoliczności, jak i uznając, że podniesione zarzuty okazały się nieuzasadnione, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.