II SA/Gd 181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. G., B. G. i K. M. na decyzję Wojewody z dnia 14 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących T. G., B. G. i K. M. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 marca 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej umorzył postępowanie dotyczącej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...] położonej w G. przy ul. [...]k.m. [...] wywłaszczonej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...], Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), działkę nr [...] o pow. 7,785 m2, położoną w G., z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze osiedla C. I. Dla przedmiotowej działki Państwowe Biuro Notarialne w G. prowadziło księgę wieczystą Kw nr [...], w której jako właściciel wpisany był K. G. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. Wydział I Cywilny z dnia 6 stycznia 1987 r., sygn. akt [...], spadek po K. G. nabyli: M. G., W. G., B. G. i K. M. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział VII Cywilny, z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt [...], spadek po M. G. nabyli: W. G., B. G. i K. M. Wnioskiem z dnia 2 maja 2011 r. W. G., B. G. i K. M. wystąpili do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot działki nr [...] o pow. 7,785 m2. Na podstawie posiadanej dokumentacji ustalono, że działka nr [...] uległa zmianom gruntowym (podziały i scalenia) i stanowi obecnie działkę nr [...] o pow. 0,5645 ha oraz część działki nr [...] o pow. 0,5616 ha. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2011 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonej aktualnie jako część działek nr: [...]i [...] i wyznaczył Starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 22 lipca 2011 r., Repertorium "A" nr [...], notariusz A. K. poświadczyła, że spadek po W. G. nabyli: K. G., T. G. i K. G. Uzasadnieniem dla umorzenia postępowania było ustalenie, że zgodnie z odpisem zupełnym księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej wcześniej dla nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...] zostało ustanowione na rzecz G. Spółdzielni Mieszkaniowej w G. aktem notarialnym Rep.A nr [...] z dnia 4 listopada 1987 r. i ujawnione w księdze wieczystej w dniu 28 października 1988 r. Wobec tego prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co powoduje, że prowadzone postępowanie odnośnie zwrotu części tej nieruchomości o pow. 2.126 m2 stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. G., T. G., K. G., B. G. i K. M. zarzucając poczynienie niepradwidlowych ustaleń faktycznych, nieuwzględnienie interesu wnioskodawców oraz naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Odwołujący zakwestionowali fakt scalenia działki o nr [...] wraz z innymi działkami w nieruchomość oznaczoną obecnie nr [...] oraz fakt oddania interesującej ich działki w wieczyste użytkowanie G. Spółdzielni Mieszkaniowej. Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 14 stycznia 2013 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości przychylając się do stanowiska Starosty. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że fakt, iż działka nr [...] została scalona z innymi działkami, tworząc ostatecznie działkę nr [...] potwierdza zarówno pismo G. Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 1 marca 2012 r., jak również pismo Wydziału Geodezji, Referatu Katastru Nieruchomości Urzędu Miasta z dnia 2 czerwca 2011 r., nr [...], obrazujące zmiany ewidencyjne pierwotnej działki nr [...]. Podkreślił, że powołany w odwołaniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 544/09, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy sytuacji, w której przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały spełnione, ponieważ prawo użytkowania wieczystego ujawnione zostało po 1 stycznia 1998 r., a w stosunku do aktualnie istniejącej działki nr [...] taka sytuacja nie miała miejsca. Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. G., T. G., K. G., B. G. i K. M. Skargi K. G. i K. G. postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2013 r. zostały odrzucone. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nieuwzględnienie słusznego interesu wnioskodawców i wydanie niesprawiedliwej i krzywdzącej decyzji. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. Podobnie jak w odwołaniu skarżący ponownie zakwestionowali ustalenie dotyczące scalenia działki nr [...] wraz z innymi działkami w nieruchomość oznaczoną obecnie nr [...] o pow. 5616 m2 oraz oddania interesującej ich działki w użytkowanie wieczyste G. Spółdzielni Mieszkaniowej. Według skarżących zachodzi e rozbieżność pomiędzy ujawnieniem użytkowania wieczystego w księdze wieczystej w 1988 r., a informacjami z wykazu zmian gruntowych o scaleniu pochodzącymi z 2003 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca rozstrzygnięcie organu I instancji umarzające postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 105 Kpa. Zgodnie z treścią art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W takiej sytuacji postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa jako bezprzedmiotowe (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 października 2010r., I OSK 1673/09, LEX nr 745124). W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają wyłącznie powyższe okoliczności. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ w pierwszej kolejności winien bowiem ustalić czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na wystąpienie określonej tym przepisem negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości brak byłoby podstaw do wyjaśniania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1880/11 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać nadto należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ administracji wystąpienia przesłanek określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z jednej strony przyjmuje się bowiem, że w takiej sytuacji postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyżej wyroku z dnia 7 października 2010r., I OSK 1673/09, LEX nr 745124 a także wyroku z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1539/99 - LEX nr 75555; wyroku z dnia 27 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Ka 60/91, OSP 1993/7/147 oraz wyroku z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 276/99 - OSP 2001/5/80; zob. też M. Wolanin, "Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej", Przegląd Sądowy 2000/7-8/18). Prezentowany jest także pogląd, że stwierdzenie tej przesłanki powoduje, że organy powinny orzec o bezzasadności żądania strony a nie bezprzedmiotowości postępowania. Prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 765/04, Lex nr 179226, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2007 r., II SA/Gd 500/07, a także Tadeusz Woś - Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, str. 228-229, wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 oraz glosa Ludwika Żukowskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 276/99 - OSP 2001/5/80). Podkreślić jednakże należy, że kontrolując decyzje wydawane po stwierdzeniu wystąpienia negatywnych przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sądy administracyjne uznają, że zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, akcentując skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, Baza orzeczeń LEX nr 745124, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2010 r., IVSA/Po 710/10, LEX nr 758595 ). Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji uznały, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która uniemożliwia zwrot wskazanej działek spadkobiercom byłego właściciela. Powyższe okoliczności zostały zakwestionowane w skardze. W ocenie Sądu sprawa w tym zakresie nie została wyjaśniona w sposób należyty. Z akt administracyjnych wynika, że aktem notarialnym Rep. A nr [...] Skarb Państwa nabył od K. G., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze osiedla C. I, działkę nr [...] o pow. 7,785 m2, położoną w G., dla której to Państwowe Biuro Notarialne w G. prowadziło księgę wieczystą Kw nr [...]. Z pisma Wydziału Geodezji, Referatu Katastru Nieruchomości Urzędu Miasta z dnia 2 czerwca 2011 r. i dołączonych do niego wykazów zmian gruntowych wynika, że w 1976 roku działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o powierzchni 4486 m2, nr [...] o powierzchni 1159 m2 i nr [...]o powierzchni 2126 m2. W 1978 roku działki nr [...], [...] zostały połączone w działkę nr [...] o powierzchni 5645 m2. Co do tej działki toczy się odrębne postępowanie w sprawie o zwrot. Zainicjował je wprawdzie wspólny wniosek o zwrot całej działki [...], jednakże organ orzekł w niniejszej sprawie wyłącznie w zakresie żądania zwrotu części działki nr [...] o powierzchni 2126 m2, natomiast w odniesieniu do działki nr [...] prowadzi nadal postępowanie. Z kolei umową z dnia 4 listopada 1987 r., Rep. A nr [...] ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz G. Spółdzielni Mieszkaniowej w G. między innymi na działce nr [...] zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. W aktach nie ma jednakże dowodu potwierdzającego datę ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. W szczególności zaś nie wynika to z przywołanych przez organy dokumentów. W piśmie Wydziału Geodezji, Referatu Katastru Nieruchomości Urzędu Miasta z dnia 2 czerwca 2011 r. opisano zmiany gruntowe i własnościowe, przy czym wyraźnie stwierdzono, że wskazane w nim informacje należy sprawdzić w księgach wieczystych. W piśmie z dnia 1 marca 2012 r. G. Spółdzielni Mieszkaniowej, na które również powołał się organ odwoławczy, zostało stwierdzone, że działka nr [...] oraz inne działki, z których powstała działka nr [...], zapisane były w księdze wieczystej Kw nr [...], a obecnie działka nr [...] zapisana jest w księdze wieczystej [...]. Z odpisu księgi wieczystej [...] wynika istotnie, że działka nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym G. Spółdzielni Mieszkaniowej. Wskazać jednakże należy, że księga wieczysta Kw nr [...] dotyczy jedynie wskazanych w niej działek. Została ona utworzona 18 lutego 2008 r. w celu odłączenia części nieruchomości z księgi wieczystej Kw nr [...]. Wprawdzie dotychczasowa księga wieczysta została założona w dniu 28 października 1998 r., jednakże z odpisu księgi wieczystej Kw nr [...] nie wynika, że w dacie tej nastąpił wpis prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni 2126 m2. W aktach administracyjnych znajduje się także decyzja Prezydenta Miasta z dnia 19 maja 2003 r. nr [...] scalająca działkę nr [...] o powierzchni 2126 m2 z innymi działkami, w wyniku czego powstała działka nr [...] o łącznej powierzchni 5615 m2. W decyzji tej stwierdzono natomiast, że wskazane działki, a więc także działka nr [...], zapisane były w księdze wieczystej Kw nr [...]. Skoro zatem organy jako podstawę rozstrzygnięcia wskazały art. 229 powyższe okoliczności wymagały dokładnego wyjaśnienia, a braki w tym zakresie dyskwalifikują podjęte rozstrzygnięcie. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd postanowił uchylić wyłącznie decyzję organu odwoławczego dochodząc do przekonania, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy, będzie dysponował odpowiednimi środkami prawnymi do tego, aby uzupełnić we właściwym kierunku postępowanie dowodowe i podjąć rozstrzygnięcie w sprawie. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, jako że zaskarżona decyzja nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając je od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki. Stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.