II SA/Gd 185/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu postanawia: odrzucić skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 marca 2015 r. odmówiło przywrócenia M. R. terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej działki [...] położonej w G. przy ul. R., dokonana pismem Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2012 r., jest nieuzasadniona. Postanowienie Kolegium zawierało pouczenie o prawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zgodnie z pouczeniem M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zarzuciła: 1) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej prawa do udziału w postępowaniu, 2) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak informacji, że wniosek o przywrócenie terminu winien być złożony jednocześnie z wnioskiem kwestionującym aktualizacje opłaty, 3) naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez dwuletnią zwłokę w załatwieniu wniosku, 4) zdaniem skarżącej wniesienie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta przez jednego ze współużytkowników wieczystych powinno skutkować względem pozostałych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej "P.p.s.a.") w takim wypadku sąd skargę odrzuca. Właściwość sądu administracyjnego określona jest w art. 3 § 2 P.p.s.a. i obejmuje rozpoznawanie skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skarga do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie została wniesiona na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które – zdaniem Sądu – nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, ani także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), ani innym aktem określonym w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.; dalej: u.g.n.), organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości oraz wskazując sposób jej obliczenia i załączając informację o wartości nieruchomości oraz pouczenie o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od otrzymania wypowiedzenia, złożyć do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 79 ust. 4 i 5 u.g.n. w przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu zmieniającym i opłata ta, podobnie jak opłata ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium, obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w powyższych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Mając powyższe wywody na uwadze wskazać należy, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, wywołanym wnioskiem użytkownika wieczystego o zbadanie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, Kolegium Odwoławcze bada nie tylko zasadność aktualizacji, lecz także to czy wypowiedzenie opłaty rocznej zostało dokonane prawidłowo, a przede wszystkim, czy zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez zbadania tej okoliczności niemożliwe byłoby między innymi ustalenie, czy wypowiedzenie było skuteczne oraz czy wniosek do kolegium został złożony przez użytkownika wieczystego w terminie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. Od orzeczenia kolegium służy sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, który jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia Kolegium Odwoławczego, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 u.g.n.) oraz uprawniony jest także do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt I CK 66/02, opubl. OSNC z 2004 r. nr 11 poz. 177). Wyrok sądu ma charakter konstytutywny i zastępuje odpowiednie oświadczenie woli użytkownika wieczystego w tym przedmiocie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt III CZP 37/05, opubl. OSNC z 2006 r. nr 5 poz. 82). Prawomocne orzeczenie Kolegium Odwoławczego albo prawomocny wyrok sądu powszechnego wydany w trybie art. 78-80 u.g.n. są wiążące co do wysokości obowiązującej strony opłaty rocznej, a zatem są wiążące także co do skuteczności wypowiedzenia zmieniającego, w tym skuteczności jego doręczenia, bowiem jest to jedna z ustawowych przesłanek wypowiedzenia zmieniającego i ustalenia nowej opłaty rocznej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 43/10, www.sn.pl; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt I ACz 375/10, Biul. SASz 2011/2/75-80; wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I ACa 464/13, orzeczenia.ms.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do badanej sprawy Sąd stwierdził, że istotą rozstrzygnięcia dokonanego przez Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie było oddalenie prośby skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że od tak sformułowanego orzeczenia służy stronom sprzeciw do sądu powszechnego i nie podzielił w tym zakresie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego o przysługującym prawie do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Pouczenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest błędne. Sąd stwierdził, że w art. 78-80 u.g.n. szczegółowo uregulowano tryb, w jakim można kwestionować aktualizację opłaty rocznej i badać przesłanki jej skuteczności, a zatem jeżeli tryb ten został wszczęty, to badanie wszystkich tych przesłanek może odbywać się tylko w tym postępowaniu. Skoro więc odmowa przywrócenia terminu w niniejszej sprawi determinowała wysokość, w jakiej wysokości opłatę roczną będzie zobowiązana uiszczać skarżąca, to zgodnie z art. 80 u.g.n., stronie na to orzeczenie służył sprzeciw do sądu powszechnego, a nie skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu poddanie zaskarżonego orzeczenia kognicji sądu administracyjnego doprowadziłoby do sytuacji, w której wyrok sądu administracyjnego w sposób nieuprawniony ukształtowałby elementy treści stosunku cywilnoprawnego między skarżącą a organem. Sądowi rozpoznającemu skargę znane są stanowiska wyrażane w orzecznictwie, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione albo jest uzasadnione w innej wysokości, jest aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 510/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1008/09, orzeczenia.nsa.gov.pl), jednak w realiach niniejszej sprawy stanowisko tego rodzaju nie byłoby zasadne z powodu jednoznacznego skutku cywilnoprawnego zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt I OPS 12/13, ONSAiWSA z 2014 r. Nr 2, poz. 20), zajął stanowisko, zgodnie z którym w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Analiza uzasadnienia uchwały dodatkowo potwierdza słuszność stanowiska o niedopuszczalności skargi w niniejszej sprawie. Z jej uzasadnienia wynika, że właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego rozpoznania. Z tego zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził wniosek, że kwestią, której nie jest w stanie rozstrzygnąć sąd powszechny jest ewentualna bezczynność Kolegium Odwoławczego, wskutek której droga sądowa jest tamowana. Wyłącznie w tym zakresie istniałaby więc kompetencja sądu administracyjnego zmierzająca do zdyscyplinowania Kolegium Odwoławczego do wydania orzeczenia merytorycznego, które tę drogę sądową uczyniłoby dostępną dla strony. Sąd w rozpoznawanej sprawie stanowisko wyrażone w cytowanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.