II SA/Gd 193/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 17 maja 2013 r., nr [...] w sprawie określenia warunków udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność gminy i wysokości stawki procentowej tych bonifikat oddala skargę. Rada Miasta podjęła w dniu 17 maja 2013 r. uchwałę nr XXVIII/387/2013 w sprawie określenia warunków udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta i wysokości stawki procentowej tych bonifikat. Jako podstawę prawną uchwały wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) – dalej w skrócie jako "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) – dalej w skrócie "ustawa z dnia 29 lipca 2005 r.". W § 4 pkt 2 powyższej uchwały zawarto postanowienie, zgodnie z którym bonifikata może być udzielona, jeżeli użytkownik wieczysty nie zalega, w dniu wydania decyzji, z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Gminy Miasta. Opisana uchwała - w części dotyczącej ww. § 4 pkt 2, została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez Prokuratora Okręgowego (sprecyzowanie strony skarżącej nastąpiło w piśmie z dnia 20 lipca 2016 r. – k. 29 akt). W skardze Prokurator zarzucił uchwale "naruszenie art. 11a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83)" poprzez wskazanie w § 4 pkt 2 uchwały warunku udzielenia użytkownikowi wieczystemu bonifikaty, polegającego na niezaleganiu w dniu wydania decyzji z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Gminy Miasta, oraz wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 2 uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący - powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1294/09 - stwierdził, że w świetle art. 4 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. uchwała podjęta w zakresie zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Udzielenie bonifikaty wymaga uzyskania przez organ wykonawczy zgody organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego. Udzielnie zgody, związane z procedurą administracyjną prowadzącą do wydania odpowiedniej decyzji, nie jest tożsame z ustaleniem wysokości i zasad udzielania bonifikat. Tak więc zgoda Rady Miasta na udzielenie bonifikat połączona z ustaleniem warunków ich uzyskania, jakie winny być spełnione na dzień wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (§ 4 pkt 2 uchwały), wykracza poza zakres kompetencji Rady Miasta. W sytuacji, gdy rada gminy, nie dysponując upoważnieniem ustawowym, określi w podjętej uchwale warunki uzyskiwania bonifikat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tak jak to uczyniła Rada Miasta, to dla organów administracji orzekających w sprawie akt taki nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. W świetle art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., organ może udzielić bonifikaty za zgodą rady gminy, a w pozostałych przepisach ustawy brak jest jakichkolwiek innych warunków poza wymienionymi w ust. 9 - 10, które musi spełnić nieruchomość lub podmiot ubiegający się o przekształcenie swojego prawa. Z tych względów skarżący uznał, że Rada Miasta naruszyła zakres regulacji wyznaczony ramami udzielonego upoważnienia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniła, że skorzystała z zawartej w art. 4 ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. kompetencji do uregulowania warunków, na jakich organ wykonawczy może udzielić bonifikaty. Warunki udzielenia bonifikaty mogą zostać ustalone w sposób dowolny przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Rada wskazała, że regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale służy jedynie ustaleniu warunków formalnych, które powinien spełniać zainteresowany podmiot, aby uzyskać bonifikatę. Ma to, w efekcie, prowadzić do ułatwienia przeprowadzenia trybu udzielenia bonifikaty przez organ wykonawczy gminy oraz uniknięcia jego przewlekłości. Decyzja o udzieleniu bonifikaty jest natomiast podejmowana przez organ wykonawczy gminy indywidualnie dla każdego złożonego wniosku. Rada Miasta wyjaśniła również, że w zaskarżonej uchwale ustaliła wysokość bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta oraz warunki udzielania bonifikaty. Jednym z warunków pozwalających na udzielenie bonifikaty jest brak zadłużenia, w dniu wydania decyzji, wobec Gminy Miasta. Bonifikata od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi została uchwalona w wysokości 95%. Intencją organu było udzielenie wysokiej bonifikaty w stosunku do tych użytkowników wieczystych, którzy wywiązują się z ustawowych zobowiązań. Z przekształcenia na preferencyjnych warunkach nie mogą korzystać użytkownicy wieczyści, którzy - pomimo wezwań - mają nieuregulowane zobowiązania finansowe wobec Gminy. Rada stwierdziła, że organy gminy muszą dbać o finanse publiczne, aby móc realizować zadania ustawowe. Warunek udzielenia bonifikaty zawarty w § 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały jest tego dowodem. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kwestionowany w skardze przepis zaskarżonej uchwały jest zgodny z prawem. W dacie podjęcia uchwały obowiązywały przepisy art. 4 ust. 7 pkt 2 i art. 4 ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) – dalej w skrócie "ustawa z dnia 29 lipca 2005 r.", które stanowiły upoważnienie dla Rady Miasta do podjęcia zaskarżonej uchwały i zawarcia w niej opisanego powyżej warunku. Zgodnie z art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego – na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. W myśl art. 4 ust. 11a tejże ustawy w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. W świetle zacytowanych przepisów należy przyjąć, że rada gminy posiada kompetencję do ustalenia w drodze uchwały warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Kwestionowany w skardze zapis § 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały stanowi realizację tej kompetencji, wprowadzając wymóg niezalegania, w dniu wydania decyzji, z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Gminy, w celu skorzystania z określonej w uchwale bonifikaty. Argumentacja zawarta w skardze nie mogła prowadzić do wyeliminowania kwestionowanego zapisu uchwały z obrotu prawnego. Wywód skargi opiera się na uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1294/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), który został wydany w innym stanie prawnym. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznał skargę na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta Szczecin, a więc uchwałę wydaną w nieobowiązującym już stanie prawnym, w którym - zgodnie z przepisem art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. organ właściwy do wydania decyzji mógł udzielić omawianej bonifikaty w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego – za zgodą właściwej rady lub sejmiku. W ówczesnym stanie prawnym brak było przepisu o treści odpowiadającej obecnie obowiązującemu art. 4 ust. 11a ww. ustawy, który dodany został z dniem 7 stycznia 2010 r. na mocy ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 206, poz. 1590). Poglądy przedstawione w ww. wyroku i powtórzone w skardze nie miały zatem znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Odczytując nieprecyzyjnie sformułowany zarzut skargi jako zarzut naruszenia art. 4 ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w tym przepisie zawartego, Sąd - w konsekwencji powyższych rozważań – zarzut ten uznał za bezzasadny. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił.