II SA/Gd 195/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2025 r. nr SKO Gd/6846/23 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Skarga J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2025 r. nr SKO Gd/6846/23 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Stara Kiszewa z dnia 22 listopada 2023 r. nr RG-GN.3134.49.4.2023 wydaną w przedmiocie opłaty adiacenckiej wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia 23 marca 2023 r. nr RG-GN.6831.1.2.2023 Wójt Gminy Stara Kiszewa (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji"), działając na wniosek J. K., zatwierdził podział działek nr [...] i [...], położonych w obr. N., gmina S. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 26 kwietnia 2023 r. Pismem z 24 lipca 2023 r. Wójt zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Pismem z dnia 7 września 2023 r. zatytułowanym "informacja w związku z wszczętym postępowaniem z tytułu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej", Wójt poinformował skarżącego o wysokości jednorazowej opłaty adiacenckiej a także pouczył skarżącego, że w przypadku zaistnienia podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej przysługuje mu prawo do wystąpienia przed wydaniem decyzji ustalającej powyższą opłatę na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. W odpowiedzi na powyższe skarżący pismem z dnia 14 września 2023 r. zwrócił się z prośbą o udostępnienie operatu szacunkowego. Organ I instancji w załączniku do pisma z dnia 18 września 2023 r. przesłał skarżącemu operat szacunkowy. Decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. nr RG-GN.3134.49.4.2023 Wójt Gminy Stara Kiszewa, działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 19.345,20 zł. Wójt wyjaśnił, że wartość nieruchomości, zgodnie z operatem szacunkowym, przed podziałem wynosiła 268.287 zł, natomiast wartość nieruchomości po podziale wynosi 461.738 zł. Przyrost wartości po podziale nieruchomości wyniósł 193.452 zł. Wartość nieruchomości określono na dzień 26 kwietnia 2023 r. Organ wyjaśnił jednocześnie, że przy ustaleniu opłaty adiacenckiej uwzględnił 10% stawkę procentową określoną w uchwale Rady Gmina Stara Kiszewa nr XXII/129/2008 z dnia 30 października 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz.Woj.Pomorskiego z dnia 20 stycznia 2009 r., nr 7, poz. 215). W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ II instancji", "SKO") decyzją z dnia 8 stycznia 2025 r. nr SKO Gd/6846/23 utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 98a u.g.n. wskazując następnie, że z dniem 26 kwietnia 2023 r. ostateczna stała się decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...] (5346 m2) i działki nr [...] (5754 m2). W wyniku podziału powstały: z działki nr [...] działki nr [...] – [...], a z działki nr [...] działki nr [...]-[...]. Wedle decyzji z dnia 17 stycznia 2023 r. nr RG-GP.6730.165.2022.2023 i RG-GP.6730.166.2022.2023 nowo powstałe działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Kolegium wskazało, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zobowiązywała Wójta do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Powtórzono, że decyzja podziałowa stała się ostateczna dnia 26 kwietnia 2023 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania o ustaleniu opłaty adiacenckiej zostało doręczone dnia 26 lipca 2023 r. Warunek wskazany w art. 98a ust. 1a u.g.n. został zatem spełniony. Organ II instancji podał następnie, że 25 kwietnia 2022 r. rzeczoznawca majątkowy A. S. sporządził wycenę nieruchomości, w której do oszacowania jej wartości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W sporządzonej wycenie dokonał on dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie wartości przed podziałem, a drugie - po podziale. Wyceniając nieruchomość rzeczoznawca majątkowy ustalił, że jest ona położona na skraju wsi N., na dzień podziału była niezabudowana i nie miała dostępu do uzbrojenia, jej teren był płaski, wykorzystywana jest rolniczo, sąsiaduje z nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wykorzystywanymi rolniczo. Obiekty użyteczności publicznej, służba zdrowia, obiekty rekreacyjno-sportowe oraz handlowo-usługowe znajdują się w S. Dojazd do S. zajmuje kilka minut. W pobliżu przebiega napowietrzna sieć energetyczna. Działki przed podziałem miały kształt zbliżony do prostokąta. Działki po podziale miały kształt zbliżony do prostokąta, poza działkami [...] i [...], które mają kształt nieregularny. SKO podało, że wyceniając nieruchomości przed podziałem przeanalizowano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, zlokalizowanych na terenie powiatu kościerskiego i powiatów sąsiednich, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Analizowane transakcje zostały zawarte w okresie od czerwca 2021 r. do stycznia 2023 r. Powierzchnia nieruchomości porównawczych zawierała się w przedziale 3000 m2- 11.856 m2. Ceny nieruchomości porównawczych wyniosły 18,25 zł/m2 - 32,18 zł/m2. Cena średnia wyniosła 25,09 zł/m2. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego ceny nieruchomości zależały od: lokalizacji (40%), kształtu działki (15%), obciążeń (15%), wyposażenia w media (15%), dojazdu do nieruchomości (15%). Lokalizacja wycenianej nieruchomości uznana została za średnio korzystną (jest to ocena pośrednia w przyjętej skali, oznaczająca położenie w mniejszych miejscowościach w niedalekim sąsiedztwie terenów zielonych, w pobliżu głównych tras komunikacyjnych z dobrym dostępem do obiektów handlowo - usługowych, oświatowych, placówek służby zdrowia), kształt uznany został za korzystny (jest to najwyższa ocena w przyjętej skali, oznaczająca kształt regularny, zbliżony do prostokąta), obciążenia oceniono jako mniej korzystne (jest to najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca, że obciążenia występują), wyposażenie w media oceniono zostało oceną "brak" (jest to najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca brak wyposażenia w media), dojazd do nieruchomości uznano za średnio korzystny (jest to pośrednia ocena w przyjętej skali oznaczająca dojazd drogami gruntowymi niewielkiej długości). Wartość jednostkowa działek przed podziałem oszacowana została na 24,17 zł/m2, a wartość całej nieruchomości na 268.287 zł. Kolegium podało następnie, że wyceniając nieruchomość po podziale przeanalizowano rynek nieruchomości, zlokalizowanych na terenie powiatu k. i powiatów sąsiednich, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Analizowane transakcje zostały zawarte w okresie od sierpnia 2022 r. do lutego 2023 r. Powierzchnia nieruchomości porównawczych zawierała się w przedziale 1050 m2 - 1278 m2. Ceny nieruchomości porównawczych wyniosły 39,96 zł/m2 - 45,19 zł/m2. Cena średnia wyniosła 44,62 zł/m2. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Zdaniem rzeczoznawcy ceny nieruchomości zależały od lokalizacji (40%), kształtu działki (15%), obciążeń (15%) wyposażenia w media (15%) oraz dojazdu do nieruchomości (15%). Lokalizacja wycenianej nieruchomości uznana została za średnio korzystną (jest to średnia ocena w przyjętej skali oznaczająca położenie w mniejszych miejscowościach w niedalekim sąsiedztwie terenów zielonych, w pobliżu głównych tras komunikacyjnych z dobrym dostępem do obiektów handlowo - usługowych, oświatowych, placówek służby zdrowia), kształt działek nr [...] i [..] uznany został za mniej korzystny (jest to najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca kształt nieregularny, nieforemny, dysproporcje w długości boków), a kształt działek pozostałych korzystny (jest to najwyższa ocena w przyjętej skali, oznaczająca kształt regularny, zbliżony do kwadratu), obciążenia oceniono jako mniej korzystne (jest to najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca, że obciążenia występują), wyposażenie w media oceniono zostało oceną "brak" (jest to najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca brak wyposażenia w media), dojazd do nieruchomości uznano za mniej korzystny (jest to najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca dojazd drogami gruntowymi znacznej długości). Wartość jednostkowa działek nr [...] i [...] oszacowana została na 41,00 zł/m2, natomiast pozostałych działek na 41,79 zł/m2. Wartość całej nieruchomości na 461.739 zł. W ocenie organu II instancji operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Rzeczoznawca majątkowy właściwie opisał wycenianą nieruchomość, zarówno wedle stanu przed po podziałem, jak i po podziale. Sposób przeprowadzenia tej procedury był zgodny z przepisami prawa, a w jej trakcie posłużono się prawidłowymi danymi, nie popełniając przy tym błędów lub pomyłek. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO zwróciło uwagę, że przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nakazują sporządzić opis nieruchomości wycenianej. Nie przewidują natomiast takiego wymogu odnośnie nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Zgodnie natomiast z przywołanymi w operacie szacunkowym wytycznymi w sprawie procedury korygowania ceny średniej charakterystyka nieruchomości o cenie minimalnej ma zostać sporządzona z wyeksponowaniem ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Organy administracji publicznej dokonują oceny operatu pod względem jego zgodności z przepisami prawa, a nie standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Niemniej w operacie w tabelach na str. 19, 22 i 23 zaprezentowano ocenę nieruchomości o cenach minimalnej i maksymalnej, zaś z tej oceny można wywnioskować, jakimi istotnymi cechami charakteryzowały się nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Kontroli, czy nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej ocenione zostały właściwie, może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, bowiem ani strona postępowania, ani organ administracji publicznej nie mają kompetencji do przeprowadzenie takiej kontroli. Dalej Kolegium podało, że nie wiadomo na jakiej podstawie w odwołaniu stwierdzono, że w tabeli 7.1 znalazły się nieruchomości rolne. Nie wiadomo również, w jaki sposób istnienie przesłanek do ustalenia renty planistycznej w przypadku nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miałoby świadczyć o wadliwym doborze nieruchomości porównawczych. Na zarzut, że do cech determinujących wartość winna być dodana cecha "lokalizacja szczegółowa" uwzględniająca położenie wśród terenów słabo zurbanizowanych w znacznej odległości od punktów handlowych i usługowych, SKO odpowiedziało, że o doborze cech decyduje rzeczoznawca majątkowy. Nadto położenie nieruchomości wycenianej uwzględnione zostało w cesze "lokalizacja". Odnośnie zarzutu, że ukształtowanie terenu niezasadnie uznano za korzystne, ponieważ kształt działek jest nieregularny, jak również nie uwzględniono, że teren jest podmokły i że w pobliżu przebiega linia energetyczna, organ II instancji wskazał, że jest on całkowicie bezzasadny. Po pierwsze, kształt nieregularny mają wyłącznie działki nr [...] i [..], co zostało uwzględnione poprzez uznanie, że ich kształt jest mniej korzystny. Po drugie twierdzenie, że teren jest podmokły nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami, nie wskazują na to również fotografie nieruchomości. Po trzecie, bliskość linii energetycznej została uwzględniona w cesze "ograniczenia". Odpowiadając na zarzut, że dojazd do nieruchomości po podziale został oceniony za wysoko Kolegium wskazało, że zarzut ten jest niezasadny, bowiem dojazd został oceniony oceną najniższą. Kolegium wskazało ponadto, że rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku uwzględniania w procesie wyceny kosztów podziału geodezyjnego, gdyż taki obowiązek nie wynika z żadnych przepisów regulujących wycenę nieruchomości i sporządzanie operatu szacunkowego. To, że w wycenie sporządzonej w niniejszej sprawie nie uwzględniono kosztów podziału nie świadczy więc o jej wadliwości. Skarżący nie wskazał w odwołaniu, co konkretnie wzbudza wątpliwości strony odnośnie podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej, dlatego zarzut ten SKO uznało za bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu, że organ nie poinformował strony o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie opłaty na raty, Kolegium wyjaśniło, że taka informacja jest zawarta w piśmie odebranym przez stronę dnia 10 listopada 2022 r. Dotyczyło ono wprawdzie postępowania dotyczącego ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości innej nieruchomości, ponieważ jednak strona otrzymała je przed wydaniem zaskarżonej decyzji przyjąć należy, że w stosownym terminie strona została pouczona o przysługującym jej prawie. SKO wskazało, że wystąpienie o ocenę operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie jest obowiązkiem organu. Co więcej, uprawnienie do wystąpienia o taką ocenę nie należy wyłącznie do organu, a zatem również strona, uznając, że operat sporządzony został nieprawidłowo, może zwrócić się do stosownej organizacji o przeprowadzenie oceny operatu. Końcowo, za niezasadny uznało Kolegium wniosek o uwzględnienie w postępowaniu wycen sporządzonych przez innego rzeczoznawcę, albowiem wyceny te dotyczą innych nieruchomości i sporządzone zostały w innym czasie, co oznacza, że nie mogą stanowić punktu odniesienia do wyceny sporządzonej w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że wybór rzeczoznawcy majątkowego leży w gestii organu administracji publicznej, a nie strony postępowania. Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że sporządzony w niniejszym postępowaniu operat szacunkowy stanowi dowód na wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem i słusznie został uznany przez organ I instancji za podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy tj.: - naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że w wyniku dokonanego podziału nieruchomości doszło do wzrostu wartości nieruchomości i tym samym nałożenie na skarżącego opłaty adiacenckiej; - naruszenie art. 98a ust. 1. ust. 1a i ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego co do formy, treści i metod wyceny; - naruszenie art. 98a ust. 1 i ust. 1a w związku z art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwym operacie szacunkowym sporządzonym w oparciu o błędne założenia; - naruszenie art. 4 pkt 16 i pkt 17 u.g.n., poprzez zaakceptowanie błędnego przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa; - naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez porównanie działek o zupełnie innych walorach, ze zlekceważeniem wymogu korygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj.: - naruszenie art. 9 k.p.a. w związku z art. 147 ust. 1 u.g.n. poprzez brak pouczenia skarżącego, że przysługuje mu uprawnienie do złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty i tym samym pozbawienie go prawa do skorzystania z tego uprawnienia, z uwagi na fakt, że warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty; - naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1. art. 80 i art. 81 a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, w tym zaniechania poddania merytorycznej ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. S., skutkujących błędnym ustaleniem wartości nieruchomości skarżącego zarówno przed jak i po podziale nieruchomości. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji; zobowiązanie organu pierwszej instancji do przedłożenia do akt niniejszego postępowania operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę M. W. dotyczących nieruchomości skarżącego w innych postępowaniach toczących się przed tym organem celem ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w latach 2017-2021 i przeprowadzenie z nich dowodów na fakt wykazania nieprawidłowej metodologii sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę A. S. i wykazania oczywistych rozbieżności pomiędzy metodologiami wyceny nieruchomości; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego - operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego na fakt wykazania nieprawidłowej metodologii sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę A. S., ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale ewentualnie zwrócenie się przez organ w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, na skutek wątpliwości powstałych w wyniku zarzutów podnoszonych przez skarżącego; zasądzenie zwrotu kosztów poniesionych przez skarżącego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm; dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowej kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2025 r. nr SKO Gd/6846/23 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Stara Kiszewa z dnia 22 listopada 2023 r. RG-GN.3134.49.4.2023, ustalającą J. K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiących działki nr [...] i [...], położonych w obr. N., gmina S., w związku z ich podziałem. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania, 2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, 3) nie upłynął okres trzech lat liczony od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), 4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej. W niniejszej sprawie uprawnione było przystąpienie przez organ do procedowania w sprawie opłaty adiacenckiej, której ustalenie zależało od wykazania, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie jej podziału. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 23 marca 2023 r. nr RG-GN.6831.1.2.2023 Wójta Gminy Stara Kiszewa został dokonany podział nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [..], położonych w obr. N., gmina S. i decyzja ta jest ostateczna od 26 kwietnia 2023 r. Ponadto, w tej dacie obowiązywała uchwała Nr XXII/129/2008 Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 30 października 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2009 r., nr 7, poz. 215) przewidująca stawkę opłaty w wysokości 10% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 24 lipca 2022 r. Tym samym wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowej opłaty nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie koncentruje się zasadniczo wokół oceny przez organ operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości określonej zaskarżoną decyzją. Stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 98a ust. 1b ww. ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Operat szacunkowy jest w zasadzie najważniejszym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej i stąd też ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym. Jednocześnie operat szacunkowy jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK 1930/11; wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Z tego względu do oceny operatu szacunkowego ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z uwagi na szczególny charakter dowodu jakim jest operat szacunkowy w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2023 r., II SA/Łd 166/23). Niezależnie od powyższego, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne rozpoznające skargi na decyzje tych organów w sprawach dotyczących opłaty adiacenckiej mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod względem formalnym, która obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11). W ocenie rozstrzygających w sprawie organów administracji stanowiący podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej operat szacunkowy sporządzony 1 września 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. wymogi powyższe spełnia. Jak wskazało SKO, metodyka wyceny została w operacie szacunkowym uzasadniona i wyczerpująco opisana, a przyjęte założenia były prawidłowe i słuszne w kontekście celu wyceny. Pozwoliło to na uznanie operatu za miarodajny dowód pozwalający na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu, ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ administracji jest trafna. Jako podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, w operacie przyjęto przeznaczenie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, jako przewiduje to art. 154 ust. 2 u.g.n. Stanowi on, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przywołanych w treści decyzji podziałowej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że nowo wydzielone działki przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Operat sporządzono dla stanu nieruchomości przed podziałem na dzień 23 marca 2023 r. (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział), a dla stanu po podziale na dzień 26 kwietnia 2023 r. (dzień, w którym decyzja ta stała się ostateczna). Oceniając wartość dowodową operatu przedłożonego w sprawie Sąd uznał, że został on sporządzony przez uprawnioną osobę, z zachowaniem zasad określonych we wskazanym rozporządzeniu, a przy tym nie zawiera niejasności czy pomyłek, które niweczyłyby jego przydatność dowodową w sprawie. W opracowaniu tym biegły dokonał wyboru podejścia (porównawczego) i metody (korygowania ceny średniej) wyceny odpowiednio do ustalonego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości oraz dostępnych transakcji, zaś przyjęte do porównania nieruchomości podobne nie budzą wątpliwości Sądu co do spełnienia wymogu art. 4 pkt 16 u.g.n. W konsekwencji tego dokonano wyliczeń, które pozwoliły na ustalenie wysokości wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie zawiera on też niejasności, jest logiczny i kompletny, wobec czego mógł stanowić podstawę do oszacowania wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. Przywołane przez skarżącego noty interpretacyjne Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny wprawdzie nie są wiążące, lecz stanowią powszechnie przyjęte normy zawodowe rzeczoznawców i podstawy metodyczne opracowania operatu szacunkowego, oparte o autorytet organizacji zawodowej (zob. A. Ratajszczak, Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości, LEX/el. 2021). Zgodnie z pkt. 5.2.8. noty interpretacyjnej "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" procedura przewiduje podanie charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej (Cmin) i nieruchomości o cenie maksymalnej (Cmax), z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Należy wskazać, że rzeczoznawca majątkowy spełnił powyższe wymaganie dokonując charakterystyki tych nieruchomości w tabeli w pkt. 7.5. na str. 19 operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 147 ust. 1 u.g.n. poprzez brak pouczenia skarżącego, że przysługuje mu uprawnienie do złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty i tym samym pozbawienie go do skorzystania z tego uprawnienia, należy wskazać, że skarżący był pouczony o powyższym uprawnieniu. Na etapie postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji w piśmie z dnia 7 września 2023 r. skarżący został poinformowany, że: w przypadku zaistnienia podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej przysługuje mu prawo do wystąpienia przed wydaniem decyzji ustalającej powyższą opłatę na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Przesyłka zawierająca powyższe pismo została doręczona skarżącemu w dniu 12 września 2023 r. Z uprawnienia tego skarżący nie skorzystał. Sąd w składzie orzekającym w zakresie pozostałych zarzutów powielonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji podziela stanowisko SKO. Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego odnośnie przyjętych do porównania nieruchomości, wskazać należy, że biegły wyraźnie wskazał transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń oraz uzasadnił wybór zastosowanej metody szacowania wartości wycenianej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżącego opłaty adiacenckiej. W kontekście powyższego Sąd podkreśla, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15). W rozpoznawanej sprawie, w celu oszacowania wartości nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Wskazał, że na rynku odnotowano transakcje obejmujące sprzedaż nieruchomości podobnych (porównawczych) przeznaczonych na cele mieszkaniowe, których ceny transakcyjne, cechy mające bezpośredni wpływ na poziom cen oraz warunki sprzedaży są znane. Przedstawił zbiór nieruchomości podobnych, ustalił cechy rynkowe, wpływ poszczególnych cech rynkowych na zróżnicowanie cen na rynku i ustalenie zakresu skali ocen, charakterystykę nieruchomości w odniesieniu do przyjętej skali ocen, obliczenie zakresu współczynników korygujących – w odniesieniu do nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca prawidłowo przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym nie uchybił dokonanej analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Wskazał dokładnie rodzaj określanej wartości, wyjaśnił wybór podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania. Zgromadzone dane wyjściowe zastosował do obliczeń wartości nieruchomości, które przedstawił wraz z wynikiem i jego uzasadnieniem. Operat szacunkowy zawiera zatem dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jego rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy. Rzeczoznawca prawidłowo również przeanalizował rynek nieruchomości w celu wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed i po podziale niezbędnych do zastosowania podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych (wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1391/12). Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną. Z treści zaś art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji. W ocenie Sądu operat opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto prawidłowo jako sumę wartości rynkowej działek wydzielonych w podziale. W konsekwencji określenie ww. wartości nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b u.g.n. Jak słusznie oceniło Kolegium, tak sporządzony operat, jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Przedłożona opinia, jako jeden ze środków dowodowych służących organowi załatwieniu sprawy, podlegała - w myśl art. 80 k.p.a. - swobodnej ocenie dokonywanej przez organy i takiej jego oceny organy dokonały. W świetle powyższego nie można zarzucić sporządzonemu operatowi szacunkowemu oczywistych błędów czy niejasności. Niewątpliwie weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Żadna z tych sytuacji w sprawie nie zachodzi. W takiej sytuacji to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Skarżący takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawił. Zatem w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku, doboru nieruchomości, wyboru podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). W wiedzy tej mieszczą się takie kwestie jak wybór metody szacowania, podejścia, najważniejsze cechy rynkowe nieruchomości, aktualność transakcji, przyjęta baza danych. Ponadto jak wskazano powyższej rzeczoznawca majątkowy ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji, gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 przywoływanej ustawy, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (zob. NSA z wyrok z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 494/21). Ponieważ organ takich wątpliwości nie miał, nie sposób zarzucać mu niewystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie takiej weryfikacji. O taką weryfikację powinna natomiast wystąpić strona, skoro jej zdaniem istnieją wątpliwości co do rzetelności operatu szacunkowego. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi Sąd podkreśla, że z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest ograniczony. Na tym etapie postępowania nie ma możliwości przeprowadzania dowodów z innych postępowań dotyczących wcześniej wydanych decyzji administracyjnych. Z tego względu Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o przedłożenie do akt sprawy operatów szacunkowych sporządzonych przez innego rzeczoznawcę majątkowego w sprawach skarżącego toczących się w latach 2017 – 2021 r. Nie było także możliwe przeprowadzenie dowodu z operatów szacunkowych innych rzeczoznawców majątkowych na fakt wykazania nieprawidłowej metodologii jaką przyjął A. S. W toku postępowania administracyjnego operat szacunkowy był analizowany przez organy administracji obu instancji i nie wykazano by naruszał on przepisy prawa. Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd nie znalazł podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w przytoczonej regulacji zasada prawdy obiektywnej znajduje swoje odzwierciedlenie w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która została sformułowana w art. 77 § 1 k.p.a. Niewątpliwie, nałożony w tym przepisie obowiązek zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej to sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, z art. 156 ust. 1 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dlatego też uznać należy, że orzekające w sprawie organy, stosownie do wymogu art. 80 k.p.a., istotną w niniejszej sprawie okoliczność oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przyczyn wszystkie zarzuty skargi dotyczące uchybień procesowych uznać należy za niezasadne, ponieważ - co jest kluczowe w niniejszej sprawie - nie została podważona zgodność z prawem operatu szacunkowego stanowiącego opinię biegłego. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).