II SA/Gd 21/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Decyzją z 31 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z 28 marca 2013 r., nakazującą A. F. i A. F. przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez usunięcie pryzm ziemi z działki nr [...] położonej w S. Kolegium wskazało, że w odwołaniu A. F. podniesione zostały kwestie związane z istnieniem rowu na działce nr [...]. Odwołujący się wskazał także, że przyczyną zmiany stanu wód na przylegających działkach Gminy jest wadliwy system gromadzenia wód opadowych i roztopowych z osiedla mieszkaniowego w zamkniętym zbiorniku retencyjnym. Wskazał, że nadmiar wód był odprowadzany do przydrożnego rowu przy ul. K. i gromadził się w najniższym punkcie tj. przy działce nr [...], co doprowadziło do zalewania tej działki, wobec czego konieczne było wykonanie podsypki gruntowej pod ogrodzenie. Budowa kolejnych bloków na osiedlu spowodowała zwiększenie ilości odprowadzanych wód opadowych i zalewanie działki odwołującego się i ul. K. A. F. podał, że wielokrotnie bezskutecznie domagał się od Burmistrza zaniechania odprowadzania wód opadowych i ścieków na jego grunt, w konsekwencji wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę separatora nieczystości, kolektora i kanalizacji odprowadzającej wody opadowe do jeziora. Zdaniem odwołującego się, to działania Gminy spowodowały zmianę stanu wód, zaś skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji będzie odprowadzanie wód opadowych i ścieków ze zlewni ul. K. na działki strony nr [...], wbrew normie określonej w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Kolegium przywołało ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. j.t. z 2012r., poz. 145 ze zm.), dalej jako "ustawa", regulującą gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. W Dziale I Rozdział 3 ustawy ustawodawca wskazał obowiązki właścicieli wody oraz właścicieli innych nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 3 ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Celem przepisu art. 29 ustawy jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych poprzez zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie. Przepis art.29 ust.2 ustawy nałożył na właściciela gruntu pełną odpowiedzialność za szkodliwe zdarzenia zachodzące na jego gruncie, niezależnie od tego czy są one następstwem przypadku, czy też działań osób trzecich stanowiących, jeżeli stanowią przyczynę zmiany stosunków wodnych gruntów sąsiednich. W aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z 16 stycznia 2013 r. z którego wynika, że na działce tej znajdują się pryzmy usypanej ziemi. Z kolei z protokołu z dnia 18 lutego 2013 r. wynika, że na działce występują pryzmy z usypanej ziemi oraz, że woda powierzchniowa oraz woda z rowów przydrożnych zalała teren drogi powiatowej oraz działki nr [...]. Do protokołów załączono dokumentację fotograficzną. W aktach znajduje się także dokumentacja fotograficzna z 7 marca 2013 r. W piśmie z 12 listopada 2012 r. A. F. stwierdził, że zgodnie z prawem usypał na działce nr [...] "podsypkę" pod ogrodzenie i powołał się na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 lutego 2012 r. Z pisma PINB wynika, że A. F. dokonał w Starostwie Powiatowym w S. 13 lipca 20l11 r. skutecznego zgłoszenia robót budowlanych obejmującego budowę ogrodzenia na cokole betonowym i konstrukcji stalowej m.in. na działce nr [...]. Z odwołania wynika, że strona pryzmy ziemi stanowią podsypkę gruntową pod to ogrodzenie. Na zlecenie organu I instancji została wykonana ekspertyza techniczna z 22 sierpnia 2012 r., sporządzona przez specjalistów z zakresu hydrologii: dr hab. R. C., dr K. J. oraz mgr I. C., dotycząca przyczyny stanu wody na działce nr [...] położonej w S. oraz przeszkód i zmian w jej odpływie. W ekspertyzie na stronie 24 stwierdzono "główną przyczyną zmian stanu wody na gruncie na działce nr [...] jest zasypanie rowu [...] oraz likwidacja przepustu łączącego analizowany rów z rowami odpływowymi zlokalizowanymi wzdłuż ulicy K. Drugą przyczyną zmian stanu wody na działce jest usypanie pryzm ziemnych na działce nr [...] i [...] wzdłuż domniemanego przebiegu rowu oraz wzdłuż ulicy K.". W ekspertyzie jednoznacznie stwierdzono, że usypanie pryzmy ziemi na działce nr [...], wzdłuż ulicy K., powoduje zaburzenie powierzchniowego i podpowierzchniowego odpływu wody. Przy permanentnych nadwyżkach wody gromadzonej w rowie przydrożnym wzdłuż ulicy K. następuje całkowita utrata potencjalnej chłonności gruntu na tej działce i możliwość pojawienia się "cofki" na drodze. W ekspertyzie zalecone zostało m.in. likwidacja usypanych pryzm wzdłuż ulicy K. celem swobodnego odpływu nadwyżek wody z rowu przydrożnego (str.25 i 26 ekspertyzy). Materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji pozwolił SKO na stwierdzenie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 29 ust.3 ustawy Prawo wodne - tj. spowodowanie przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie oraz szkodliwy wpływ tych zmian na grunty sąsiednie. W niniejszej sprawie za bezsporne uznano, że A. F. dokonał usypania pryzm ziemi na działce nr [...], której jest właścicielem. W wyniku tego działania nastąpiło pogorszenie stosunków wodnych na działce nr [...] i przyległym terenie (działki nr [...], działki drogowej - nr [...], działki nr [...]) poprzez zaburzenie swobodnego odpływu wód, wzrost poziomu wód gruntowych i zalewanie przyległego terenu. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym. Wobec spełnienia przesłanek określonych w przepisie art. 29 ust. 3 ustawy, organ I instancji miał prawo wydać decyzję, w której nakazał przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez usunięcie pryzm ziemi z działki nr [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że kwestie dotyczące istnienia czy też nieistnienia rowu na działce nr [...] nie są rozstrzygane w przedmiotowym postępowaniu, bowiem niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie zmian stanu wody na działce nr [...], wywołanego działaniem A. F. Również przyczyny usypania pryzm ziemi (zalewanie działki strony) nie są badane w przedmiotowym postępowaniu. Postępowanie wykazało, że usypanie pryzm ziemi na działce nr [...] szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Fakt usypania pryzm ziemi w wyniku wykonania robót budowlanych objętych skutecznym zgłoszeniem nie wyklucza możliwości zastosowania przepisu art. 29 ust.3 prawo wodne. Przedłożony przez stronę wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013 r. (II SA/Gd 162/13) nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. F. podtrzymując zarzuty i twierdzenia przedstawione w odwołaniu. Wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy narusza zakaz określony w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, gdyż odprowadza wody oraz ścieki z osiedla przy ul. S. w S. na działkę skarżącego. Urbanizacja, którą kieruje Burmistrz spowodowała zmiany stanu wody na gruntach sąsiadujących z osiedlem przy ul. S. w S., poprzez odprowadzanie zwiększonych ilości wód opadowych i roztopowych (ścieków) do przydrożnego rowu położonego wzdłuż ul. K. w S. oraz na działki skarżącego. Działania te realizowane są bez pozwoleń wodnoprawnych i stąd też pojawił się problem z zalewaniem ul. K.. Wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). W trakcie postępowania Burmistrz Miasta i Gminy prawidłowo ustalił, że na należącej do skarżącego działce [...] znajdują się pryzmy usypanej ziemi oraz, że woda powierzchniowa oraz woda z rowów przydrożnych zalewa teren drogi powiatowej oraz działki nr [...]. Związek przyczynowy pomiędzy usypaniem pryzm, a zalewaniem okolicznego terenu potwierdziła wykonana na zlecenie organu ekspertyza techniczna z 22 sierpnia 2012 r. Należy podkreślić, że skarżący nie kwestionował tego dowodu w toku postępowania. Z ustaleń ekspertyzy jednoznacznie wynika, że "główną przyczyną zmian stanu wody na gruncie na działce nr [...] jest zasypanie rowu [...] oraz likwidacja przepustu łączącego analizowany rów z rowami odpływowymi zlokalizowanymi wzdłuż ulicy K.. Drugą przyczyną zmian stanu wody na działce jest usypanie pryzm ziemnych na działce nr [...] wzdłuż domniemanego przebiegu rowu oraz wzdłuż ulicy K.". Sprawa zasypania rowu, który stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, objęte jest odrębnym postępowaniem prowadzonym przez Starostę na podstawie art. 64b ustawy. Wydana w tej sprawie decyzja z dnia 7 listopada 2012 r. została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 3 stycznia 2013 r. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 162/13. Przedmiotowe postępowanie prawidłowo dotyczyło zatem wyłącznie kwestii skutków usypania pryzm ziemnych, nie rozwiązując kompleksowo wszystkich problemów związanych ze stanem wód na okolicznych działkach. Wydając zaskarżoną decyzję organy administracji jako podstawę rozstrzygnięcia powołały art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Stosując powyższe przepisy należy mieć na uwadze wykładnię art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, która została utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z tym orzecznictwem, spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. W orzecznictwie wymienia się liczne przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, takie jak: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2008 r., II SA/Lu 880/07, publ. LEX nr 466028). Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Bd 995/09, publ. LEX nr 559704). Nie ma przy tym znaczenia, czy roboty te zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę lub skutecznym zgłoszeniem. Zastosowanie przedmiotowego przepisu ma na celu doraźną ochronę stanu wód na gruncie, nie zaś ustalanie, czy prace zostały wykonane zgodnie z uzyskanym zezwoleniem. Powyższe przykłady wskazują, że przepis art. 29 ust. 3 Prawa Wodnego ma zastosowanie wówczas, gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikają z działań nie dotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływają na stosunki wodne w otoczeniu. W przedmiotowej sprawie powyższy przepis, w przekonaniu Sądu, został właściwie zastosowany. Skarżący usypał na swoim gruncie pryzmy ziemi, co zgodnie z wynikami ekspertyzy, której nie kwestionował, spowodowało niekorzystną zmianę stanu wody na gruntach sąsiednich. W tej sytuacji organy miały podstawę do nakazania skarżącemu usunięcia wykonanych nasypów. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.