II SA/Gd 21/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kwidzynie z dnia 20 grudnia 2012 r., nr XXIII/175/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia 20 grudnia 2012 r., działając na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399), uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta. Uchwalony regulamin określał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym określał wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. B. M., najemca terenu położonego w K. przy ul. G., wchodzącego w skład działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowiącej własność Miasta, na której umiejscowiony jest jego gołębnik, wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wprowadzeniu do uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta postanowienia § 24 ust. 3 w rozdziale VII, zgodnie z którym dopuszcza się możliwość prowadzenia hodowli gołębi na terenie miasta poza gospodarstwami rolnymi po uprzednim uzyskaniu pisemnej zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, na której zlokalizowany jest gołębnik. Według skarżącego tym postanowieniem rada miasta naruszyła prawo i przekroczyła upoważnienie wynikające z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, naruszając tym samym jego interes prawny jako wieloletniego hodowcy gołębi pocztowych przez to, że przedłużenie umowy dzierżawy na grunt pod gołębnik Burmistrz Miasta uzależnił od zgody dwóch jego sąsiadek, które w sposób nieuzasadniony wniosły sprzeciw. W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował, że uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta uchwalona została zgodnie z obowiązującym prawem i kompetencjami rady miejskiej w tym zakresie. W ocenie organu kwestionowany zapis jest jednoznaczny, a w konsekwencji postępowanie Burmistrza Miasta jest prawidłowe. B. M. wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399), zwanej dalej ustawą, oraz art. 94 Konstytucji RP. W skardze wyjaśnił, że od 45 lat jest hodowcą gołębi pocztowych, a na działce przy ul. G. w K. ma posadowiony gołębnik. Od dnia 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2014 r., na podstawie umowy najmu, fragment tej działki o powierzchni 8,0m2 gruntu stanowiącego własność Miasta skarżący wynajmował od Miasta pod hodowlę gołębi. Przed upływem terminu najmu skarżący otrzymał pismo od Burmistrza, w którym poinformowano go, że miasto nie przedłuży z nim umowy najmu ze względu na skargi związane z hodowlą gołębi. W kolejnych pismach burmistrz powołał się na postanowienie § 24 ust. 3 regulaminu w sprawie czystości i porządku w mieście, w którym hodowlę gołębi na terenie miasta poza gospodarstwami rolnymi uzależniono od uzyskania zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, na której zlokalizowany jest gołębnik. Tym uzasadnia skarżący naruszenie swego interesu prawnego. Twierdzi też, że zaskarżona uchwała w części uzależniającej hodowlę gołębi od zgody mieszkańców nieruchomości narusza prawo. Powołuje się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/OL 156/11, w którym stwierdzono, że gołębi nie można zakwalifikować ani do zwierząt gospodarskich, ani do zwierząt domowych, a tym samym ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje podstaw do uchwalenia regulaminu obejmującego swą regulacją kwestii dotyczących zarówno hodowli gołębi, jak i uciążliwości z tym związanych. W odpowiedzi na skargę reprezentujący organ pełnomocnik procesowy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że gołąb nie jest zwierzęciem gospodarskim, ale nie podziela organ stanowiska wyrażonego w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że gołębie utrzymywane przez ludzi nie są zwierzętami domowymi. Przepis art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt zawiera definicję zwierząt domowych, w której akcentuje się tradycyjny charakter relacji człowieka do zwierzęcia polegającej na przebywaniu zwierzęcia w domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu i utrzymywaniu go w charakterze towarzysza człowieka. Zdaniem organu taka właśnie relacja zachodzi między człowiekiem a utrzymywanymi przez niego gołębiami. W konsekwencji regulacja rozdziału VII § 24 ust. 3 uchwały nie uchybia przepisom art. 4 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Nr [....] z dnia 20 grudnia 2012 r., w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta. Powstały spór dotyczy postanowienia zawartego w rozdziale VII § 24 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym dopuszczono możliwość hodowli gołębi na terenie miasta poza gospodarstwami rolnymi po uprzednim uzyskaniu pisemnej zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na której zlokalizowany jest gołębnik. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej u.s.g. W myśl wskazanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Bezspornym jest, że pismem z dnia 25 września 2009 r. skarżący wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w zakresie kwestionowanego zapisu § 24 ust. 3 Regulaminu. W pisemnej odpowiedzi z dnia 21 października 2014 r. Przewodniczący Rady Miasta odmówił uwzględnienia tego wezwania. Przytoczone okoliczności przemawiają za oceną, że po pierwsze, że skarżący wyczerpał tryb postępowania, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz wniósł skargę w terminie przewidzianym unormowaniem art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zatem przystąpił do badania, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym. Z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, poza uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, jest także wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy. W niniejszej sprawie bezsporna jest jedynie okoliczność spełnienia przez skarżącego pierwszego z warunków, polegającego na wezwaniu Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Natomiast co do drugiego warunku stwierdzić należy, że skarżący ani w skardze ani w toku postępowania nie wykazał, aby zakwestionowana przez niego uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Tym samym skarżący nie posiada legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga wnoszona w tym trybie nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Przy czym interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny, skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, dostępny na stronie https:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie legitymacji procesowej uzasadniającej merytoryczną kontrolę aktu. Z ujawnionych w sprawie, bezspornych okoliczności wynika, że skarżący na podstawie umowy najmu nr [...] z dnia 31 grudnia 2011 r. wynajmował od Gminy Miasta nieruchomość gruntową o powierzchni 8m2, stanowiącą część działki nr [...], z przeznaczeniem na lokalizację gołębnika. Umowa zawarta została na czas określony od dnia 31 grudnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. Przed upływem wskazanego okresu Burmistrz poinformował skarżącego, że ze względu na protesty sąsiadów nie wyrażających zgody na hodowlę gołębi w mieście i w związku z treścią § 24 ust. 3 regulaminu miasto nie przedłuży z nim umowy na dalszy okres. Deklaracja ta była impulsem do przedsięwzięcia przez skarżącego kroków prawnych zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego odnośnego postanowienia regulaminu. Skarżący uznał bowiem, że to ze względu na wskazany zapis regulaminu został pozbawiony swojego prawa. Zdaniem sądu tak skonkretyzowany interes prawny i jego naruszenie istnieje jednak wyłącznie w sferze subiektywnych odczuć skarżącego i wyrażanego przez niego poczucia pokrzywdzenia zaskarżoną uchwałą, nie znajduje natomiast pokrycia w obiektywnym naruszeniu obowiązującego prawa. Zaskarżona uchwała nie narusza praw skarżącego wywodzącego swoje uprawnienia z umowy najmu, która dodatkowo wygasła po wniesieniu skargi i nie została przez właściciela przedłużona. Najemca, dzierżawca czy użytkownik nieruchomości nie są legitymowani do zaskarżenia aktów prawa miejscowego, w tym wypadku regulaminu czystości porządku w gminie, bowiem nie można przyjąć, że regulamin ten narusza ich interesy prawne. Owszem, ustalenia regulaminu mogą oddziaływać na stosunki prawne łączące wzajemnie najemcę bądź dzierżawcę z właścicielem, ale są to kwestie odnoszące się do zawartych umów i podlegające jej uregulowaniom. Nie bez powodu prawa obligacyjne to prawa skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego, w przeciwieństwie do praw bezwzględnych, czyli skutecznych względem wszystkich. Trudno nawet przyjąć, że sądową kontrolę ustaleń regulaminu mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania). Umowy obligacyjne w świetle prawa administracyjnego mogą kreować wyłącznie interes faktyczny, którego prawo to nie chroni. Interes faktyczny może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. W odróżnieniu natomiast od interesu faktycznego, interes prawny należy zawsze wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z norm prawa materialnego. Istnienie interesu prawnego znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2035/10, LEX nr 1121192). Podstawę interesu prawnego stanowi jedynie przepis prawa materialnego, co oznacza, że w systemie prawa musi istnieć przepis, który danemu podmiotowi gwarantuje określoną korzyść i uprawnienie, bądź nakłada na niego obowiązek w pewnych określonych okolicznościach faktycznych. Wobec tego interesu prawnego nie można wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet wówczas, gdy z tym innym podmiotem strona pozostaje w związku o charakterze nie tylko faktycznym, ale również prawnym wskutek zawartej umowy cywilnoprawnej. Oceniając legitymację procesową skarżącego w kontekście przytoczonych wyżej rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd uznał, że skarżący nie wykazał związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem jego indywidualnej sytuacji prawnej. Nie wskazał bowiem żadnego przepisu prawa materialnego, który chroniłby jego sytuację prawną jako podmiotu oczekującego umożliwienia mu hodowli gołębi na działce gminnej. Brak jest podstaw do wywodzenia interesu prawnego skarżącego z postanowień uchwały Rady Miejskiej z dnia 20 grudnia 2012 r., podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin ten w rozdziale VII określił wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W § 24 ust. 3 regulaminu dopuszczono możliwość hodowli gołębi na terenie miasta pod warunkiem zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Określone w rozdziale VII regulaminu warunki utrzymywania zwierząt gospodarskich skierowane są do podmiotów uprawnionych rzeczowo do nieruchomości znajdujących się na terenie gminy. Skarżącego natomiast z częścią nieruchomości gminnej, co do której starał się o przedłużenie najmu, nie łączy żaden stosunek, rzeczowy ani nawet obligacyjny, albowiem umowa najmu z dnia 31 grudnia 2011 r. wygasła po wniesieniu skargi. Oczywiście sąd dostrzega fakt, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały mogą mieć wpływ na możliwość prowadzenia przez skarżącego na wskazanej działce hodowli gołębi, jednak okoliczność ta nie kreuje interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Fakt, że zaskarżona uchwała ma lub też może mieć jakikolwiek wpływ na sytuację prawną skarżącego jako najemcy gruntu, a tym bardziej przyszłego najemcy, nie ma nic wspólnego z kategorią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa ma swobodę w dysponowaniu nieruchomościami znajdującymi się w zasobie gminnym. Postanowienia kwestionowanego paragrafu regulaminu mogły mieć wpływ na decyzję gminy o niekontynuowaniu umowy najmu ze skarżącym, lecz nie musiały być jedynym i wyłącznym powodem takiej decyzji. Innymi słowy, oczekiwana przez skarżącego zmiana kwestionowanych postanowień regulaminu nie musiałaby mieć wpływu na zmianę jego sytuacji prawnej. Gmina bowiem nadal mogłaby nie przeznaczać przedmiotowej nieruchomości pod najem uzasadniając to realizacją obranego kierunku gospodarowania nieruchomościami gminnymi bądź innymi względami, nawet społecznymi, gdyż protesty sąsiadów czyniłyby najem konfliktogennym. Sąd w tym składzie podziela stanowisko wyrażane w judykaturze, wedle którego skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W przedmiotowej sprawie nie mogło być mowy o negatywnym wpływie kwestionowanych postanowień regulaminu na sytuację prawną skarżącego poprzez np. uszczuplenie jego uprawnień w odniesieniu do nieruchomości, albowiem on tych uprawnień do nieruchomości nie miał. Nawet zaszłością prawną był łączący skarżącego z gminą stosunek obligacyjny najmu w odniesieniu do części działki nr [...]. Na zasadzie prawnie dozwolonej swobody gmina najmu tego nie przedłużyła, na co wpływ postanowień regulaminu ma charakter w istocie pozaprawny. Skarżący nie wykazał, że posiada interes prawny znajdujący ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i że został on naruszony kwestionowaną uchwałą Rady Miejskiej. Brak takiej ochrony przesądza o braku legitymacji procesowej skarżącego, co uniemożliwia sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonej uchwały. Wyjaśnia się jednocześnie skarżącemu, że w takiej sytuacji kontrolę legalności podjętej uchwały o regulaminie mógłby zainicjować prokurator, którego legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynikająca z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 8 i 50) nie zna żadnych ograniczeń przedmiotowych, gdy idzie o prawo wniesienia skargi, jeżeli tylko skarga wnoszona jest w sprawie należącej do drogi postępowania sądowoadministracyjnego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji.