II SA/Gd 215/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 15 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków dotyczących ochrony przeciwpożarowej obiektów budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] na rzecz skarżącego M. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 lutego 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 roku, nr 178, poz. 1380 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 5 i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719), a także § 271 ust. 1 i 13 oraz § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 19 grudnia 2011 roku, nr [...], którą organ I instancji nakazał M. G. usunąć lub przenieść znajdujący się na jego działce materiał palny (drewno kominkowe) na odległość co najmniej 4 m od granicy działki G. T. i zobowiązał M. G. do: 1) usytuowania składowiska drewna na działce, stanowiącej własność M. G., zlokalizowanej w miejscowości C. przy ul. P. [...], w sposób zapewniający odległość od granicy z działką sąsiednią, stanowiącą współwłasność G. T., minimum 4 m i odległość od obiektów budowlanych na działkach sąsiednich minimum 20 m albo, 2) oddzielenia składowiska drewna zlokalizowanego na granicy z działką sąsiednią, stanowiącą współwłasność G. T., ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, wysuniętą poza obrys składowanego drewna (w pionie /wysokość/ i poziomie /długość/) o minimum 0,3 m i o klasie odporności ogniowej REI 120 albo, 3) usunięcia składowanego drewna z działki, stanowiącej własność M. G., zlokalizowanej w miejscowości C. przy ul. P. [...] (powiat sztumski), które jest usytuowane przy granicy z działką sąsiednią, stanowiącą współwłasność G. T., - w terminie do dnia 30 marca 2012 roku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzję wydał po rozpatrzeniu odwołania M. G. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że w świetle wskazanych powyżej przepisów stanowisko organu I instancji w kwestii zapewnienia odpowiedniej odległości składowanego drewna od granicy z działką sąsiednią jest słuszne, ale nałożony na stronę obowiązek został sformułowany zbyt mało precyzyjnie wobec alternatyw, jakimi dysponuje strona, aby przepisy z zakresu ochrony przeciwpożarowej zostały przez nią zachowane. Organ wyjaśnił również, iż przedmiotowe zagadnienie, dotyczące lokalizacji składowanego drewna, należy rozpatrywać w kontekście wymagań odległościowych stawianych obiektom określanym mianem produkcyjno-magazynowych. Co za tym idzie, wszelkie wymogi zapewniające bezpieczeństwo pożarowe zostały ustalone jak dla obiektów tej kategorii. W skardze na powyższą decyzję M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną kwalifikację wiaty na drewno kominkowe jako obiektu produkcyjno-magazynowego oraz przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych. Organowi drugiej instancji dodatkowo zarzucił naruszenie art. 129 k.p.a. poprzez ustalenie w decyzji innych, gorszych dla strony, warunków jej wykonania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że wiata magazynowa nie jest otwartym składowiskiem, a zobowiązanie do usytuowania jej w odległości 20 m od obiektów budowlanych usytuowanych na działkach sąsiednich świadczy o nieznajomości powierzchni działek budowlanych. Zaznaczył przy tym, że organ odwoławczy zobowiązał go nie tylko do usytuowania składowiska w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią, ale także 20 m od obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, czym pogorszył jego sytuację prawną. Obowiązki nałożone przez organ odwoławczy są bowiem dotkliwsze niż te wynikające z decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący stwierdził, że organy dla wyliczenia parametru gęstości obciążenia ogniowego oparły się na faktach opisanych w protokole z kontroli, które w momencie wydawania decyzji przez organ odwoławczy były już nieaktualne, chociażby z powodu znaczącego zmniejszenia masy składowanego materiału, zmierzonej na początku sezonu grzewczego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) wynika nadto, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny jest obowiązany uwzględnić skargę także wtedy, gdy strona w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie podniosła zarzutów będących podstawą wyeliminowania kontrolowanego aktu z obrotu prawnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd orzekł o nieważności zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę uchybienia, które stwierdził z urzędu, nie będąc związany granicami skargi. Jak wynika z przedłożonych sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych, organ odwoławczy uznał za odwołanie skarżącego od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 19 grudnia 2011 roku, nr [...], kserokopię pisma M. G. z dnia 10 stycznia 2012 roku. Organ odwoławczy dysponował bowiem jedynie kserokopią pisma skarżącego, opatrzoną oryginalną prezentatą organu I instancji i odręczną adnotacją jego pracownika (vide akta administracyjne organu II instancji). Organ odwoławczy, wezwany przez sąd zarządzeniami z dnia 4 czerwca 2012 roku (vide - zarządzenie k. 19 akt sądowych) oraz 18 czerwca 2012 roku (vide - zarządzenie k. 30 akt sądowych) do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez załączenie oryginału odwołania, wyjaśnił, że przekazał sądowi całość akt administracyjnych, które posiadał, w tym kserokopię odwołania. Stwierdził również, iż w aktach nie było oryginału odwołania (vide - pisma organu k. 28 i 33 akt sądowych). Zgodnie z treścią art. 63 §§ 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) odwołanie stanowi podanie, które w przypadku wniesienia go do organu w formie pisemnej powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania oraz powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis wnoszącego podanie składane pisemnie gwarantuje bowiem, że czynność procesowa została dokonana przez osobę określoną jako wnosząca podanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2005 roku, sygn. akt V SA/Wa 1770/04, Baza Orzeczeń LEX nr 175366). Zdaniem Sądu, opisanych powyżej wymogów nie spełnia - uznana za odwołanie, kserokopia pisma skarżącego z dnia 10 stycznia 2012 roku, która nie została opatrzona oryginalnym podpisem strony odwołującej się. Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie, to jednak zasada ta nie może być przez organ odczytywana jako zwalniająca od przewidzianego w art. 64 k.p.a. trybu postępowania, zaś brak oryginału odwołania, skutkujący brakiem podpisu wnoszącego podanie, jest w świetle art. 63 k.p.a. brakiem formalnym podlegającym usunięciu w powyższym trybie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1040/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214085). Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. i art. 128 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2005 roku, sygn. akt II SA/Wa 455/05, Baza Orzeczeń LEX nr 227667). Kserokopia pisma M. G. z dnia 10 stycznia 2012 roku zawiera zatem brak formalny w postaci braku podpisu wnoszącego pismo, który uniemożliwiał nadanie sprawie dalszego biegu (art. 63 § 3 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a.). Brak ten organ winien był uzupełnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a., poprzez wezwanie skarżącego do osobistego podpisania kopii pisma - czego jednak nie uczynił. Co za tym idzie - zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydał ją organ II instancji mimo braku prawidłowo wniesionego odwołania strony od decyzji organu I instancji. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z zasadą skargowości Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej nie mógł działać w niniejszej sprawie z urzędu, charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje bowiem dopiero w wyniku prawidłowo złożonego odwołania. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie było prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji, to uznanie za odwołanie kserokopii pisma nie podpisanej osobiście przez skarżącego spowodowało, że Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego i uchylił decyzję organu I instancji (orzekając jednocześnie co do istoty sprawy), która nie została skutecznie zaskarżona. W tej sytuacji stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 1994 roku, sygn. akt SA/Gd 2365/93, POP 1997, z. 3, poz. 62), co z kolei stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej winien uzupełnić braki formalne odwołania - pisma M. G. z dnia 10 stycznia 2012 roku - kierując się treścią art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego.