II SA/Gd 217/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012r. na rozprawie sprawy ze skargi G. Ś. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 10 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia linii brzegowej cieku wodnego oddala skargę. Gmina zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia linii brzegowej cieku wodnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 8 grudnia 2011 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Burmistrza o ustalenie linii brzegu cieku wodnego (dawne starorzecze W.) na działkach nr [[...]] i nr [[...]] położonych w G. od strony działek nr [..] i nr [[...]]. Zdaniem Burmistrza ustalenie linii brzegu cieku wodnego jest niezbędne w procedurze związanej ze złożonym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w ramach tworzonego siedliska rolniczego na działce nr [[...]] położonej w G. Starosta, działając na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) decyzją z dnia 22 grudnia 2011 r. ustalił linię brzegu cieku wodnego - Ws - (dawnego starorzecza rzeki W.), zlokalizowanego na działkach nr [[...]] i [[...]], obręb G. , gmina Ś., od strony działek nr [[...]] i nr [[...]], obręb G., gmina Ś. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: Z. K. i T. T. Z. K. wskazał, że ustalenie linii brzegu odbywa się niezgodnie z istniejącym stanem prawnym gruntów, na których leży wymieniony kanał. W oficjalnej decyzji określa się bowiem, że kanał leży na terenie działek nr [[...]] i nr [[...]], tymczasem na dotychczasowej dokumentacji geodezyjnej kanał przebiega również przez działkę nr [[...]] i nr [[...]]. Wskazał nadto, że geodeci dokonujący pomiarów sześciokrotnie zmieniali położenie kamieni na działce nr [[...]], która należy do niego, przesuwając i pomniejszając powierzchnię przedmiotowej działki. W jego ocenie takie zachowanie zmierza do stworzenia nowego stanu prawnego własności na terenie wymienionych działek. W ocenie zaś T. T. Burmistrz Ś. zlecając wyznaczenie linii brzegowej w związku z ewentualnym tworzeniem siedliska rolniczego na działce nr [[...]], przekroczył swoje uprawnienia. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, iż zachowując przepisy budowlane o usytuowaniu zabudowań od drogi - na działce nr [[...]] nie można tworzyć siedliska dla lokalizacji budynku mieszkalnego i gospodarczego. W jego ocenie niepotrzebnie została wyznaczona linia brzegowa na działce nr [[...]] na odcinku graniczącym z działką nr [[...]], gdyż wystarczyło wyznaczyć linię brzegową na działkach na [[...]] i nr [[...]] od strony działki nr [[...]]. Zwrócił przy tym uwagę, że na działce nr [[...]] wrysowano cześć jednego nielegalnie wybudowanego stawu, a pozostała część tego stawu, która narusza granicę działki nr [[...]] nie została wrysowana, przy czym drugi staw znajdujący się na działce nr [[...]] też nielegalnie wybudowany a znajdujący się kilka metrów za tym pierwszym w ogóle nie został wrysowany. W jego ocenie pod pretekstem tworzenia linii brzegowej od strony działki nr [[...]], próbuje się wrysować na mapach nielegalne budowy w postaci dwóch stawów na działce nr [[...]]. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia 10 lutego 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 15 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby Burmistrz miał w niniejszej sprawie interes faktyczny lub prawny, a tym samym był podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie linii brzegu. Organ odwoławczy nie podzielił również celowości takiego działania wskazując, że linia brzegu położona jest w odległości około stu metrów od drogi stanowiącej działkę nr [[...]]. Uwzględniając powyższe oraz treść rozporządzenia nr [[...]] Wojewody z dnia 8 września 2005r. w sprawie Parku Krajobrazowego. Dyrektor RZGW wskazał, że skoro działka nr [[...]] znajduje się na terenie tego parku, to nie można na niej postawić nowych obiektów budowlanych. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, iż strony niniejszego postępowania zostały błędnie ustalone. W przypadku wód stojących, są nimi właściciele gruntów przez które przebiega ciek, na którym ustala się proponowaną linię brzegu. Tym samym, T. T., jako właściciel działki nr [[...]], nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu na działkach nr [..] i nr [[...]], w związku z czym nie jest uprawniony do złożenia odwołania od decyzji Starosty będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Odnosząc się do podnoszonego przez Z. K. zarzutu sześciokrotnej zmiany przez geodetów położenia kamieni na działce nr [[...]], organ wskazał, że zarzut ten nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentach i tym samym uniemożliwia weryfikację, czy odwołanie zostało złożone przez podmiot do tego uprawniony. Dyrektor zwrócił przy tym uwagę, że z zawartego w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, iż część wód zakwalifikowana jest jako wody płynące zaś część jako stojące. W związku z powyższym, w przypadku ustalania linii brzegu na wodach płynących stroną postępowania będzie również właściciel wód płynących czyli organ reprezentujący Skarb Państwa. Starosta w prowadzonym postępowaniu winien jednoznacznie ustalić jaki charakter ma woda, na której ustala się linię brzegu. Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 15 ust. 1 Prawa wodnego wskazał nadto, że w przedmiotowej sprawie krawędź brzegu cieku naturalnego winna stanowić górna krawędź skarpy koryta cieku, a nie dolna krawędź skarpy, jak przedstawiono w załączonym do wniosku projekcie ustalenia linii brzegu. Końcowo odnosząc się do zarzutu związanego z nielegalnie wybudowanymi stawami wodnymi Dyrektor wskazał, że sprawa ta winna być przedmiotem odrębnego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Burmistrz wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: art. 28 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację; art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a także art. 15 ust. 2 Prawa wodnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte w związku z wnioskiem C. P. o ustalenie warunków zabudowy dla lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w ramach tworzenia siedliska rolniczego na działce nr [[...]] położonej w G. W ramach prowadzonego postępowania wydano szereg rozstrzygnięć, w tym m. in. postanowienie SKO w dnia 25 października 2011 r. orzekające o uznaniu wniesionego zażalenia za zasadne i wyznaczające Burmistrzowi dodatkowy termin do załatwienia sprawy m. in. ze względu na konieczność ustalenia linii brzegowej zbiornika wodnego. Przywołując orzecznictwo związane z treścią art. 28 k.p.a. strona skarżąca wskazała, że jako organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zasadzie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. związany wskazówkami SKO co do okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zobowiązany został do złożenia wniosku do Starosty o wydanie decyzji w sprawie ustalenia linii brzegowej. W związku z powyższym, z racji nałożenia obowiązku przez SKO skarżący musi być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.". Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż wskazany przez stronę kwestionującą rozstrzygnięcie. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji sąd zobligowany jest również uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegowej cieku wodnego. Istota sporu rozstrzyganego przed sądem sprowadza się do kwestii przysługiwania skarżącemu inicjatywy do zainicjowania postępowania w przedmiocie ustalenia linii brzegowej. Potrzebę wystąpienia z wnioskiem w sprawie organ wykonawczy skarżącej upatruje w konieczności właściwego tj. zgodnego z zaleceniami SKO rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem są warunki zabudowy dla działki 38. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) decyzję o ustaleniu linii brzegu, za wyjątkiem morskich wód wewnętrznych i morskich wód wewnętrznych Zatoki [[...]] oraz wód morza terytorialnego, a także poza wodami granicznymi i śródlądowymi drogami wodnymi, wydaje właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej na wniosek mającego interes prawny lub interes faktyczny. W związku z powyższym postępowanie w przedmiocie ustalenia linii brzegowej oparte na art. 15 Prawa wodnego może się toczyć wyłącznie z wniosku podmiotów mających w sprawie interes prawny lub faktyczny. W orzecznictwie sądowym oraz literaturze ugruntowany jest pogląd, że interes prawny wiąże się z prawem własności, użytkowaniem wieczystym lub użytkowaniem a więc występuje po stronie podmiotów mających prawnorzeczowe uprawnienia do gruntu. Interes faktyczny mieć będą posiadacze gruntu, gdyż posiadanie jest stanem faktycznym a nie stanem prawnym (por. J. Szachułowicz, Prawo wodne – Komentarz" – Warszawa 2010 r.; por także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 490/07) Powyższe oznacza, że postępowanie oparte na art. 15 może być wszczęte tylko po złożeniu wniosku w interesie własnym przez wskazane wyżej podmioty i to dopiero wówczas, gdy przedłożą one wymaganą prawem dokumentację przewidzianą art. 15 ust. 3 ustawy. Wniosek złożony przez podmioty nie odpowiadające powyższym wymogom nie może skutecznie zainicjować postępowania na podstawie art. 15 ustawy. Zgodnie z treścią art. 61 a k.p.a. w przypadku, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a. (wniosek o wszczęcie postępowania) zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia linii brzegowej zainicjowane zostało wnioskiem organu wykonawczego skarżącej. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, by Gmina bądź jej organ wykonawczy miały w niniejszej sprawie jakikolwiek interes faktyczny bądź prawny. Interesu tego nie uzasadnia bowiem nałożony na organ obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym terminie. Status strony musi bowiem wynikać z przepisu prawa materialnego, a nie być nadawany przez inny organ administracji publicznej – wyższego stopnia. Źródła interesu prawnego lub nawet faktycznego jednostki samorządu terytorialnego nie można upatrywać w konieczności rozpoznania sprawy przez jej organ wykonawczy działający jako organ administracji (por. art. 11 a ust. 1 pkt 2, art. 31 i 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym- Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje organowi wykonawczemu gminy pozycję organu administracji nie mniej jednak są to różne funkcje. W sprawie w której organ działa jako organ administracji (rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej i wydaje decyzje administracyjne) organ nie może mieć żadnego interesu ani prawnego ani faktycznego. Nie jest on bowiem własny, indywidualny i konkretny, a tym bardziej nie znajduje źródła w żadnej normie prawa materialnego. Powyższa okoliczność (brak przymiotu strony) uzasadniała odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia linii brzegu cieku wodnego na podstawie art. 15 Prawa wodnego i skutkować winna postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. Z uwagi jednak na okoliczność, że w niniejszej sprawie - na skutek wszczęcia postępowania - w dniu 22 grudnia 2011 r. Starosta wydał decyzję o ustaleniu linii brzegu cieku wodnego – Ws (dawnego starorzecza rzeki W.), to zasadnie organ odwoławczy działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie. Wskazać należy, że wbrew jednak stanowisku organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu decyzji Sąd uznał, iż właściciele sąsiednich nieruchomości mieli uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, co tym samym legitymowało organ odwoławczy do merytorycznego załatwienia sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Znajdujące się w aktach sprawy decyzje organów odnoszące się do ustalenia warunków zabudowy na działce [[...]] nie są przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie i stąd też nie ma podstaw do oceny stanowiska Kolegium. Dodatkowo stroną niniejszego postępowania nie jest właściciel tejże działki. Nie mniej jednak wskazać można, że Wójt powinien rozważyć czy kwestia ustalenia przebiegu linii cieku na działce nr [[...]] dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy nie może być wyjaśniona w inny sposób niż tylko przez wydanie decyzji przewidzianej w art. 15 ust. 2 Prawa wodnego, a jeżeli nie to we właściwy sposób zainicjować działania stron prowadzonego postępowania. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.