II SA/Gd 223/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody z dnia 3 lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 listopada 2005 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. R. kwotę 995 zł,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że wymienione w punkcie 1 decyzje nie mogą być wykonane. W dniu 7 listopada 2005 r. M. R. dokonał zgłoszenia planowanego przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na remoncie mieszkania poprzez postawienie ścianek działowych oraz kontuaru z płyt gipsowo - kartonowych na metalowym stelażu, zgodnie z załączonym do zgłoszenia szkicem. Planowany termin rozpoczęcia robót został określony na dzień 8 grudnia 2005 r. Decyzją z dnia 28 listopada 2005 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 104 Kpa, zgłosił sprzeciw w sprawie robót budowlanych objętych zgłoszeniem M. R. podnosząc, że przedmiotowe roboty budowlane nie stanowią remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, a zatem objęte są obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od tej decyzji M. R. zarzucił, że wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Nadto zarzucił dowolną interpretację pojęcia remontu wskazując, że prace remontowe objęte zgłoszeniem są kontynuacją remontu zgłoszonego w dniu 12 maja 2005 r., polegającego również na wzniesieniu ścian działowych z płyt gipsowo - kartonowych i wstawieniu drzwi, co wówczas nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołujący oczekiwał ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez ustawowo określony czas, czyli przez 30 dni od daty zgłoszenia, tj. 7 listopada 2005 r. Termin ten zakończył się 7 grudnia 2005 r. i w związku z tym inwestor uprawniony był do rozpoczęcia robót budowlanych. O sprzeciwie odwołujący się dowiedział się dopiero z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które odebrał w dniu 9 grudnia 2005 r. Wojewoda decyzją z dnia 3 lutego 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu i instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Organ odwoławczy stwierdził, że dla zachowania terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wystarczające jest wydanie decyzji przed jego upływem. W niniejszej sprawie organ I instancji wniósł sprzeciw w dniu 28 listopada 2005 r., a decyzja ta została nadana w dniu 5 grudnia 2005 r., a więc przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia. Okoliczności dotyczące awizowania i daty doręczenia decyzji nie mogą mieć znaczenia dla oceny dochowania terminu przez organ. Ponadto organ II instancji podzielił argumentację organu I instancji, że zgłoszone przez inwestora roboty budowlane nie mieszczą się w definicji remontu zawartej w art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane i tym samym nie są zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. M. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję powtarzając zarzuty zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Przede wszystkim zarzucił on naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz 109 § 1 i 110 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. po terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podtrzymał stanowisko, że w ustawowo zakreślonym terminie właściwy organ nie doręczył stronie sprzeciwu wniesionego w drodze decyzji administracyjnej. Zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta odebrał bowiem w dniu 15 grudnia 2005 r. Z adnotacji urzędu pocztowego na kopercie wynika, że przesyłka zawierająca decyzję została nadana w dniu 2 grudnia 2005 r., w dniu 5 grudnia 2005 r. doręczyciel nie zastał adresata i pozostawił awizo (którego skarżący jednak nie otrzymał), natomiast w dniu 13 grudnia 2005 r. doręczyciel pozostawił awizo powtórne. Skarżący powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero od dnia jej doręczenia bądź ogłoszenia stronie. Skarżący zarzucił także zaskarżonej decyzji dowolną interpretację pojęcia remontu obiektu budowlanego i w konsekwencji uznanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem za podlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy roboty budowlane prowadzone przez inwestora stanowiły lekką konstrukcję, a definicja remontu zezwala na korzystanie w jego toku z innych materiałów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgłoszenia właściwemu organowi wykonywania robót budowlanych należy dokonać przed terminem ich zamierzonego rozpoczęcia. Do wykonywania prac budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Stosownie zaś do art. 30 ust. 6 pkt 1 właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Bezsporne w sprawie jest, że skarżący dokonał zgłoszenia przystąpienia do wykonania robót budowlanych w dniu 7 listopada 2005 r. Decyzja organu I instancji z dnia 28 listopada 2005 r., wnosząca sprzeciw w sprawie zgłoszonych robót budowlanych, została doręczona inwestorowi w dniu 15 grudnia 2005 r. Skarżący zarzucał, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. po terminie przewidzianym w wyżej przywołanym przepisie ustawy Prawo budowlane. Spór między stronami dotyczy interpretacji przepisu art. 30 ust. 5, a mianowicie czy obowiązujący w tym przepisie 30 - dniowy termin odnosi się do daty wydania przez organ decyzji administracyjnej zawierającej sprzeciw, czy też do daty doręczenia tej decyzji jej adresatowi - inwestorowi. Należy podkreślić, że termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem prawa materialnego, ponieważ jego upływ wywiera skutki w sferze prawa materialnego, a jego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Termin ten przewidziany został dla organu administracyjnego, który w tak zakreślonym czasie, w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, może zgłosić sprzeciw. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 5 ustawy, inwestor w tak zakreślonym terminie ma obowiązek powstrzymania się od podejmowania robót budowlanych. Natomiast po jego upływie inwestor uprawniony jest do rozpoczęcia robót objętych zgłoszeniem. Z treści powyższych przepisów wynika, że sprawa administracyjna wszczęta zgłoszeniem inwestora może zakończyć się bądź wydaniem decyzji o sprzeciwie, bądź milczeniem organu. Nie można jednak podzielić stanowiska organu II instancji, iż 30 - dniowy termin zostaje zachowany z chwilą wydania decyzji, bez względu na termin jej doręczenia stronie. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero od chwili jej doręczenia, bądź ogłoszenia adresatowi. Decyzja sporządzona, ale nieogłoszona i niedoręczona stronie, nie załatwia sprawy administracyjnej, ponieważ nie wywiera żadnych skutków prawnych i nie wiąże organu ani strony (wyrok NSA z 26 marca 2001 r., V SA 90/00; wyrok NSA z 20 lutego 2001 r., V SA 1001/99; wyrok NSA OZ w Krakowie z 11 grudnia 2002 r., II SA/Kr 965/02 - OSP 2003, nr 11, poz. 139; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., FPS 10/2000 - ONSA 2001, nr 2, poz. 56). W konsekwencji uznać należy, że termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do wydania decyzji. Warunkiem zatem skuteczności wniesienia przez organ sprzeciwu jest doręczenie decyzji inwestorowi w terminie trzydziestu dni od daty zgłoszenia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.04/2005, VII SA/Wa 555/04, niepubl., LEX nr 169408 oraz wyroku z dnia 12.04.2005r., VII SA/Wa 383/044 niepubl., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 19.10. 2004r., II SA/Lu 161/04, OSP 2006, nr 2, poz. 15). W niniejszej sprawie zgłoszenie wpłynęło do organu w dniu 7 listopada 2005r. Termin do wniesienia sprzeciwu upłynął więc z końcem dnia 7 grudnia 2005r. Bezsporne jest, że przed upływem tego terminu nie nastąpiło doręczenie wydanej przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 28 listopada 2005 r. wnoszącej sprzeciw. Skutkiem zaś tego sprzeciw uznać należy za bezskuteczny. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 44 Kpa w razie niemożności doręczenia pisma poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni, przy czym najpierw umieszcza się zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, zaś w przypadku niepodjęcia przesyłki w tym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W razie niepodjęcia przesyłki doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu tj. czternastu dni, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W niniejszej sprawie przesyłka była dwukrotnie awizowana w dniach 5 i 12 grudnia 2005 r., a jej odbiór przez skarżącego nastąpił w dniu 15 grudnia 2005 r. Doręczenie nastąpiło zatem zgodnie z wymogami określonymi w art. 44 Kpa. Nie było przy tym podstaw do uznawania tej przesyłki za doręczoną na skutek upływu terminu do jej odbioru. Z uwagi na powyższe decyzje organów administracji obu instancji, jako naruszające prawo materialne, z powodu niezachowania terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, podlegają uchyleniu. W tej zaś sytuacji bezprzedmiotowe jest rozważanie charakteru objętych dokonanym przez skarżącego zgłoszeniem prac budowlanych, gdyż kwestia ta miałaby znaczenie jedynie dla oceny zasadności sprzeciwu. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 tej ustawy Sąd określił, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.