II SA/Gd 225/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 17 października 2005 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. J. kwotę 60,80 zł (sześćdziesiąt złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta - decyzją z dnia 17 października 2005 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, art. 98, art. 99, art. 100, art. 106, art. 109 i art. 147 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), przyznał M. J. zasiłek okresowego w wysokości 139 zł począwszy od miesiąca października 2005 roku na okres 3 miesięcy. W uzasadnieniu organ wskazał, powołując się na wywiad środowiskowy, iż M. J. kwalifikuje się do udzielenia tego świadczenia, "w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie albo możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego", ponieważ jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy. Organ pomocy społecznej wyjaśnił także, iż świadczenie przyznaje w minimalnej wysokości, stosownie do posiadanych przez organ środków finansowych oraz liczby osób potrzebujących wsparcia. Stwierdził nadto, iż zasiłek przyznał na okres 3 miesięcy spodziewając się, że po tym okresie sytuacja dochodowa świadczeniobiorcy może ulec zmianie. W odwołaniu od powyższej decyzji M. J. zarzuciła organowi I instancji, iż przyznał jej zasiłek okresowy w minimalnej wysokości przewidzianej przepisami ustawy o pomocy społecznej, nie uwzględniając tego, że odwołująca się nie ma żadnych dochodów. W uzasadnieniu odwołania M. J. stwierdziła także, iż organ pomocy społecznej, ustalając wysokość świadczenia, winien uwzględnić jej potrzeby i mieć na uwadze, iż jest ona osoba bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 grudnia 2005 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, powołując się na rodzinny wywiad środowiskowy, którego aktualizację przeprowadzono w dniu 17 października 2005 roku, iż M. J. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku z tytułu pozostawania bez zatrudnienia i nie posiada żadnego dochodu. Kolegium zaznaczyło przy tym, iż wnioskodawczyni utrzymuje się ze świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej, a ostatnio korzystała z zasiłku okresowego w kwocie 139 zł miesięcznie w okresie od czerwca do września 2005 roku. Mając powyższe ustalenia na uwadze - Kolegium uznało, że M. J. kwalifikuje się do przyznania pomocy ze względu na brak dochodu. Kolegium powołało się przy tym na art. 147 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w 2005 roku minimalna wysokość zasiłku okresowego w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 30% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby i stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie, wobec braku dochodu, przyjmuje się 30% kwoty 461 zł, a więc 139 zł. Kolegium wyjaśniło nadto, iż "przyznanie zasiłku okresowego w takiej tylko kwocie uzasadnione jest możliwościami finansowymi gminy, co wyraźnie w uzasadnieniu decyzji podkreślono". Od powyższej decyzji M. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż organy przyznały jej świadczenie w minimalnej wysokości, nie biorąc pod uwagę jej rzeczywistych potrzeb jako osoby bez dochodu i znajdującej się w niedostatku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, iż skarżąca korzysta również z innych form pomoc społecznej, a z wywiadu środowiskowego wynika, iż ma dwóch dorosłych synów, którzy zobowiązani są do jej alimentacji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bezspornym w niniejszej sprawie pozostawało, iż skarżąca spełnia przesłanki przewidziane przepisami art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593, ze zm.) do przyznania stosownych świadczeń pieniężnych przewidzianych w tej ustawie jako osoba samotnie gospodarująca, nie posiadająca żadnych dochodów, bezrobotna, bez prawa do zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W ustępie 2 omawianego przepisu wskazano, iż zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Przepis ustępu 3 pkt 1 cyt. artykułu stanowi zaś, iż kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Kwota zasiłku okresowego nie może być także niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż art. 38 cytowanej ustawy przewiduje jedynie minimalną i maksymalną wysokość zasiłku okresowego. Wynika to z treści ust. 2 cytowanego wyżej przepisu, w którym ustawodawca użył zwrotu "Zasiłek okresowy ustala się – w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby - z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie." Jednocześnie w ust. 3 i 4 cyt. artykułu ustalona została minimalna kwota zasiłku okresowego, na poziomie 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby (nie mniej jednak niż 20 zł miesięcznie). Przy czym z treści art. 147 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy wynika, iż w 2005 roku minimalna wysokość zasiłku okresowego została szczególnie ustalona i wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej - 30 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby – czyli w zaokrągleniu 139 zł. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5). Jak z powyższego wynika - organ administracyjny właściwy w sprawach pomocy społecznej nie może w sposób dowolny decydować o wysokości zasiłku okresowego, lecz musi się poruszać w granicach określonych w ustawie. W ramach zakreślonych ww. przepisami ma on jednak możliwość podjęcia samodzielnej decyzji co do wysokości przyznanego zasiłku oraz okresu, na jaki zasiłek ten jest przyznawany. Co za tym idzie decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Ustawodawca, pozostawiając uznaniu organów pomocy społecznej ustalenie wysokości przyznawanego świadczenia (w granicach zakreślonych ww. przepisami) oraz okresu, na jaki zostanie ono przyznane, nie zwolnił jednak organów z obowiązku poprzedzenia wydanych decyzji wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i okoliczności występujących w sprawie, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji i winna z niego wynikać ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach wydana decyzja uznaniowa mieści się w granicach uznania administracyjnego, pozostając poza zasięgiem zarzutu dowolności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 roku, sygn. akt I SA/Gd 668/98, Baza Orzeczeń LEX nr 47109 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2001 roku, sygn. akt I SA/Wr 239/99 oraz z dnia 3 września 1999 roku, sygn. akt I SA/Lu 478/98, nie publ.). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę stwierdził, iż przyczyny przyznania skarżącej zasiłku w określonej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Również szerszemu uzasadnieniu winien podlegać okres, na jaki organ przyznał to świadczenie. Ustalenie tego okresu "na podstawie okoliczności sprawy" (art. 38 ust. 3 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej) wymaga odniesienia do konkretnych okoliczności, związanych z osobą występującą z wnioskiem o udzielenie pomocy. Tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji przyznanie zasiłku na okres trzech miesięcy uzasadniono jedynie tym, że "po tym okresie sytuacja dochodowa świadczeniobiorcy może ulec zmianie". Stwierdzenie to nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale znajdującym się w aktach administracyjnych, jest dowolne, nie poparte rzeczowymi argumentami i nie odpowiada regułom art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w ramach którego organ administracji dokonuje oceny zebranych dowodów. Odnosząc się do stanowiska organu pierwszej instancji co do posiadanych środków finansowych należy wskazać, że jest powszechnie znanym faktem, iż ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Jednakże brak w aktach sprawy danych dotyczących wysokości środków pieniężnych, jakimi dysponował Ośrodek Pomocy Rodzinie oraz informacji wskazujących liczbę osób objętych pomocą (pismo OPR z dnia 14 listopada 2005 roku dotyczy jedynie środków finansowych na zasiłki celowe), uniemożliwia kontrolę prawidłowości przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku okresowego w wysokości minimalnej, w kwocie 139 zł , na okres trzech miesięcy, pod kątem oceny, czy organ nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jak już wyżej zaznaczono, przyczyny przyznania skarżącej zasiłku okresowego w tej konkretnej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ administracyjny pierwszej instancji wskazał jedynie, powołując się na przeprowadzony wywiad środowiskowy, że M. J. kwalifikuje się do udzielenia wymienionego świadczenia, przytaczając treść art. 38 ust. 1 pkt 1 i odwołując się do art. 8 ustawy o pomocy społecznej, natomiast wysokość przyznanego świadczenie określoną jako "minimalną" uzasadnił posiadanymi środkami finansowymi oraz liczbą osób potrzebujących wsparcia (nie precyzując w żaden sposób tych danych). Jako podstawę materialnoprawną wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał przytoczone wyżej przepisy, w tym art. 147 ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko organu I instancji w pełni podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji. Przy czym Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji w zasadzie w ogóle nie uzasadniło wysokości przyznanego świadczenia oraz okresu, na jaki zasiłek został przyznany. Kolegium ograniczyło się jedynie do przytoczenia art. 147 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy i stwierdzenia, iż "W przedmiotowej sprawie wobec braku dochodu przyjmuje się 30% kwoty 461 zł tj. 139 zł. Przyznanie zasiłku w takiej tylko kwocie uzasadnione jest możliwościami finansowymi gminy (...)". W ocenie Sądu organ pierwszej instancji - powołując się na brak środków finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną oraz liczbę osób potrzebujących tej pomocy jako podstawę dla przyznania świadczenia w minimalnej wysokości, nie uzasadnił należycie swego stanowiska. Również w aktach administracyjnych brak jest materiału dowodowego świadczącego o zasadności jego stanowiska, w szczególności zaś brak jest dowodów pozwalających stwierdził, iż w chwili podejmowania decyzji organ pierwszej instancji nie dysponował środkami, które mógł przeznaczyć na wypłatę skarżącej świadczenia w wysokości wyższej od minimalnej. Zdaniem Sądu - aby osobie uprawnionej do zasiłku okresowego przyznać go w wysokości minimalnej, ustalonej według treści art. 147 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ winien dokonać analizy posiadanych środków finansowych przeznaczonych na wypłatę świadczeń z pomocy społecznej w konkretnym ośrodku pomocy społecznej, w stosunku do liczby osób posiadających prawo do tych świadczeń. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż organy administracji obu instancji rozpoznające niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę decyzji. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uzupełniło postępowania dowodowego w tym zakresie czym naruszyło przepis art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji, zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, nie wskazano, iż środki na pomoc społeczną są tak niewystarczające, że nie pozwalają na udzielenie skarżącej wsparcia w wysokości wyższej niż minimalna, wynikająca z przepisu art. 147 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu należało w uzasadnieniu decyzji co najmniej wskazać, jakie Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie posiadał w 2005r. środki na pomoc społeczną oraz ile osób, czy rodzin ubiegało się o przyznanie pomocy z tych środków, jednocześnie kwalifikując się do przyznania tej pomocy. Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszyły zatem również art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przewiduje, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek organów administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy jest jednym z ważnych czynników wpływających na umacnianie praworządności w działalności administracji publicznej, strona ma bowiem prawo znać motywy i przesłanki powziętej decyzji. Naruszenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie wymienionych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 17 października 2005 roku. Wydając powyższe orzeczenie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił w pełni pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 22 lipca 1998 roku (sygn. akt III SA 310/97, LEX nr 34752) stwierdził, iż decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd w wypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak też Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 25 października 1984 roku w sprawie o sygn. II AZW 8/83, OSN 1985/5-6/63). Z uwagi na okoliczności sprawy oraz charakter zaskarżonej decyzji Sąd odstąpił od wydania orzeczenia w trybie art. 152 cytowanej wyżej ustawy, określającego czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącej właściwy organ wyda decyzję mając na uwadze wskazania zawarte w przedmiotowym uzasadnieniu. W szczególności organ dokona wnikliwej analizy sytuacji życiowej skarżącej oraz posiadanych przez ośrodek pomocy społecznej środków finansowych, a następnie analizę tę przedstawi w uzasadnieniu decyzji, wskazując kryteria jakimi kierował się przyznając skarżącej świadczenie w określonej wysokości. Okres przyznania zasiłku organ określi i uzasadni odnosząc się do okoliczności sprawy związanych ściśle z osobą skarżącej.