II SA/Gd 230/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 18 sierpnia 2009 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego, na terenie działki nr 75/17 położonej w miejscowości K. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 10 maja 2003 r. poz. 717 ze zm.) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W uzasadnianiu organ wskazał, iż M. P. w dniu 29 sierpnia 2005 r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego na terenie działki nr 75/17 w miejscowości K.. Postanowieniem z dnia 8 września 2005 r. nr [...] zawieszono postępowanie w sprawie, gdyż na przedmiotowym obszarze zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 27 lutego 2003 r., przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 27 kwietnia 2009 r. postępowanie zostało podjęte. Rozpoznając sprawę organ I instancji stwierdził, iż ze względu na niespełnienie warunku dotyczącego kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie zgodności funkcji – określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niemożliwe. M. P. w odwołaniu wskazał, iż wnosił o wydanie decyzji o lokalizacji domku letniskowego nie związanego stale z gruntem, pełniącego funkcję rekreacyjną na okres letni. Decyzja o warunkach zabudowy jest mu potrzebna do legalizacji już istniejącego domku o podanych wymiarach a nie do postawienia drugiego domku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i umorzyło postępowanie toczące się przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami planu. Natomiast teren działki nr 75/17 objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym od dnia 11 września 2009 r. Wskazany plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie W. oznaczonego symbolem K-l, został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 10 sierpnia 2009 r. Nr 105, poz. [...] i wszedł w życie po 30 dniach od daty ogłoszenia - w dniu 11 września 2009 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż w dacie orzekania przez organu I instancji plan ten jeszcze nie obowiązywał i organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Jednak od dnia 11 września 2009 r. odpadła podstawa prawna do merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy - to jest do ustalenia tych warunków bądź też odmówienia ich ustalenia. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują bowiem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do terenu, co do którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji ewentualna realizacja inwestycji nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, a zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest oceniana w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, które inwestor musi uzyskać przed realizacją inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym organy odwoławcze są obowiązane uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonego orzeczenia organu I instancji. Ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. M. P. w skardze na powyższą decyzję zarzucił, iż organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do zarzutów stawianych decyzji organu I instancji i nie rozważył sposobu załatwienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza Miasta, który jego zdaniem celowo przedłużał załatwienie sprawy od 2005 r. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy powinien rozpatrzeć sprawę merytorycznie i ocenić poprawność wydanej decyzji organu I instancji oparciu o stan prawny na dzień jej wydania tj. 18 sierpnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W niniejszym postępowaniu kontroli podlegała decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Ustalony przez organ II instancji stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości. Bezsporne jest, iż w dniu 29 sierpnia 2005 r. M.P. złożył w Urzędzie Miejskim wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego na terenie działki nr 75/17 w miejscowości K. Organ I instancji decyzją z dnia 18 sierpnia 2009 r., nr [...] odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie uchwałą Rady Miasta z dnia 13 maja 2009 r., nr [...] uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie W. oznaczony symbolem K-I. Plan ten został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 10 sierpnia 2009 r., Nr 105, poz. [...] i wszedł w życie w dniu 11 września 2009 r. Organ II instancji słusznie stwierdził, iż z tą chwilą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego, na terenie działki nr 75/17 położonej w miejscowości K. stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzę o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). Sytuacja taka ma miejsce np. wtedy gdy brak jest przepisu prawa materialnego mogącego stanowić podstawę do wydania w określonym stanie faktycznym decyzji administracyjnej regulującej w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną obywatela. Przyczyna bezprzedmiotowości może istnieć przed wszczęciem postępowania jak i pojawić się po jego wszczęciu, a przed jego zakończeniem. W każdym z tych przypadków stwierdzenie bezprzedmiotowości, na jakimkolwiek etapie postępowania, obliguje organ do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy bezprzedmiotowość postępowania pojawiła się po upływie określonych w k.p.a. terminów załatwienia sprawy i czy w sprawie doszło do bezczynności organu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 10 maja 2003 r. poz. 717 ze zm.), co do zasady, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego, określenie sposobu zabudowy terenu może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z przytoczonych przepisów wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A contrario nie ma podstaw prawnych do wydawania takiej decyzji dla terenów objętych planem miejscowym. (stanowisko takie wyraził Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 65/06, niepubl. i wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 2/09, niepubl. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. II SA/Bk 709/08, LEX nr 532209) O ile w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku M. P. o ustalenie warunków zabudowy istniało uzasadnienie prawne dla wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak obowiązującego wówczas dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o tyle w dacie orzekania przez organ II instancji sytuacja uległa zmianie. Wejście w życie w dniu 11 września 2009 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamknęło możliwość wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i uczyniło postępowanie bezprzedmiotowym. Obowiązkiem organu było w tej sytuacji umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Zarzut skarżącego odnośnie zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargą w sprawie sygn. akt [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Sam fakt wniesienia takiej skargi w grudniu 2009 r. nie stał bowiem na przeszkodzie orzekaniu przez organ II instancji, a wniesiona skarga została prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 28 stycznia 2010 r. (dowód postanowienie k. 25 akt [...]) W dacie wydawania zaskarżonej decyzji uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego była zatem aktem ważnym i obowiązującym. Dodatkowo wskazać należy, iż zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156 z 2006 r. Nr 1118 ze zm.) organ nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę nakłada obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący może zatem zalegalizować inwestycję jeżeli jest ona zgodna z ustaleniami planu przedkładając stosowne zaświadczenie. Natomiast w sytuacji, gdyby skarżący uzyskał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, a ustalenia nowouchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego były inne niż w wydanej decyzji – zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ który wydał decyzję o warunkach i tak byłby zobligowany do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.