II SA/Gd 237/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. P. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie odstąpienia od sprzedaży lokalu mieszkalnego 1. odrzuca skargę, 2. nakazuje zwrócić skarżącej E. P. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. E. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność z zakresu administracji publicznej Prezydenta Miasta dotyczącą odstąpienia od sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w Gdańsku na rzecz najemcy E. P. Skargę złożono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 2 czerwca 1969 r. skarżącej został przydzielony na czas nieoznaczony lokal mieszkalny nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w G. Skarżąca jest najemcą przedmiotowego lokalu na czas nieoznaczony. Uchwałą nr [...] z dnia 30 czerwca 2011 r. Rada Miasta określiła zasady zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunki udzielenia i wysokości stawek procentowych bonifikat. W § 1 ust. 2 ww. uchwały wskazano, iż Prezydent Miasta ma prawo do sprzedaży m.in. lokali mieszkalnych wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej na zasadach określonych w niniejszej uchwale. Jednocześnie wskazano, iż przedmiotem sprzedaży na rzecz najemców, z którymi najem został nawiązany na czas nieoznaczony są m.in. lokale mieszkalne wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej stanowiące własność Gminy Miasta (§ 1 ust. 3 uchwały). Skarżąca pismem z dnia 15 listopada 2011 r. zwróciła się do organu z wnioskiem o sprzedaż na jej rzecz wynajmowanego lokalu komunalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w G. Zarządzeniem Nr [...] z dnia 21 marca 2012 r. w sprawie podania do publicznej wiadomości wykazu lokali mieszkalnych, stanowiących własność Gminy Miasta, przeznaczonych do sprzedaży wraz z ułamkową częścią gruntu w drodze bezprzetargowej na rzecz najemców tych lokali Prezydent Miasta wskazał, że do sprzedaży przeznaczony jest m.in. lokal mieszkalny nr [...] położony w budynku przy ul. [...] w G. wraz z niewydzieloną częścią działki przynależnej do budynku. Skarżąca, jako osoba której przysługuje pierwszeństwo w nabyciu ww. nieruchomości lokalowej, zgodnie z art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, została zakwalifikowana do wykupu tego lokalu oraz pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r. poproszona o przybycie w ciągu 7 dni od daty jego otrzymania do Wydziału Skarbu Urzędu Miejskiego w G. w celu odbioru protokołu w sprawie kupna-sprzedaży zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżąca tego protokołu nie odebrała. Pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. organ administracji poinformował skarżącą, że odstępuje od sprzedaży wynajmowanego przez skarżącą lokalu mieszkalnego. Organ stwierdził bowiem, że brak jest aktualnie możliwość oceny, czy skarżąca zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, zgodnie z umowa najmu i sprawa ta będzie monitorowana. Skarżąca pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. wezwała organ administracyjny do usunięcia naruszenia prawa, wskazując że brak zgody na sprzedaż przedmiotowego lokalu mieszkalnego, odstąpienie od jego sprzedaży na rzecz uprawnionego najemcy, nie znajduje uzasadnienia i stanowi naruszenie prawa do nabycia tego lokalu w myśl przepisów art. 34 i innych ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na wezwanie organ administracji w piśmie z dnia 7 lutego 2014 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące wyłączenia ze sprzedaży najmowanego przez skarżącą lokalu mieszkalnego, wskazując, iż powyższe podyktowane jest treścią pisma Zastępcy Prezydenta Miasta z dnia 12.06.2013 r. wyłączającego ze sprzedaży ww. lokal. Jednocześnie organ stwierdził, iż wyłączenie lokalu ze sprzedaży podyktowane jest planowanymi inwestycjami i innymi uzasadnionymi interesami Gminy Miasta potrzebami. Organ wskazał, iż najemczyni (skarżąca) nie odebrała protokołu w sprawie kupna - sprzedaży ww. lokalu pomimo jej wezwania w dniu 30.04.2012 r., oraz że upłyną okres ważności operatu szacunkowego wyceny nieruchomości lokalowej. Organ wskazał raz jeszcze, że lokal został wyłączony ze sprzedaży, bowiem przeprowadzone przez Wydział Gospodarki Komunalnej postępowanie wyjaśniające nie wykazało, iż stanowi on centrum życiowe skarżącej. Wskazał nadto, iż Gmina Miasta może, jak każdy właściciel, z wyłączeniem innych osób i w granicach prawa i zasad współżycia społecznego rozporządzać rzeczą, podnosząc również, iż obecny tytuł prawny do lokalu jaki posiada skarżąca zabezpiecza jej potrzeby mieszkaniowe. Składając skargę w trybie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594), skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 k.p.a. poprzez podjęcie czynność z zakresu administracji publicznej, a dotyczącej odstąpienia od sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w G. na rzecz najemcy E. P., bez wskazania uzasadniającej ją podstawy prawnej, art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nie doręczanie pism w postępowaniu dotyczącym zbycia ww. lokalu mieszkalnego ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi skarżącej A. Sz., w szczególności protokołu w sprawie kupna- sprzedaży zajmowanego lokalu mieszkalnego, art. 104 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nie załatwienie przez organ administracyjny sprawy przez wydanie decyzji co do istoty sprawy, a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości odwołania się od zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji. Zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518), a polegające na bezpodstawnym odstąpieniu od sprzedaży wskazanego lokalu mieszkalnego, wyznaczonego pierwotnie do sprzedaży zarządzaniem nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2012 r. w sprawie podania do publicznej wiadomości wykazu lokali mieszkalnych, stanowiących własność Gminy Miasta, przeznaczonych do sprzedaży wraz z ułamkową częścią gruntu w drodze bezprzetargowej na rzecz najemców tych lokali. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie bądź ewentualnie o oddalenie. Według Prezydenta skarga zasługuje na odrzucenie, albowiem zaskarżona czynność nie należy do zakresu kontroli sądu administracyjnego przez to, że ma charakter cywilnoprawny, a do sądów administracyjnych można zaskarżyć tylko akty lub czynności, które takiego charakteru nie mają. Dla uzasadnienia ewentualnego wniosku o oddalenie Prezydent wyjaśnił, że skarżąca nie ma interesu prawnego uprawniającego do zaskarżenia czynności Prezydenta. Według organu wyłączenie lokalu zajmowanego przez skarżącą ze sprzedaży nie narusza jej uprawnień, albowiem najemca nie ma uprawnień do żądania nabycia lokalu. Istnienie stosunku najmu ze skarżącą nie stwarza po jej stronie prawa do nabycia przedmiotu najmu ani żadnych roszczeń o ochronę sądową w tym zakresie. W piśmie procesowym z dnia 1 września 2014 r. skarżąca uzupełniając argumentację skargi, wyjaśniła, że wbrew twierdzeniom Prezydenta skarga opiera się na dyspozycji art. 101a ustawy o samorządzie gminnym i została wniesiona w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Przedmiotem skargi jest czynność Prezydenta Miasta polegającą na odstąpieniu od zamiaru sprzedaży lokalu nr [...] położonego w G. przy ul. [...]. Prezydent Miasta zarządzeniem Nr [...] z dnia 21 marca 2012 r. podał do publicznej wiadomości zamiar przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości znajdujących się w gminnym zasobie, m.in. lokalu wynajmowanego przez skarżącą, ale z tego zamiaru wycofał się, informując o tym najemcę. Do rozstrzyganej kwestii zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2014, poz. 518 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., które regulują zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Z treści tych przepisów wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy właściciel – gmina wyrazi wolę ich sprzedaży. Wyjaśniając charakter prawny pierwszeństwa Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dni 23 lipca 1992 r., III CZP 62/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 214) wyjaśnił, że pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Tak określona istota pierwszeństwa odnosi się także do pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przewidzianego w art. 34 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży (por. wyrok SN z dnia 12 marca 2003 r., III CKN 857/00, Lex Nr 78855). Ustawowe pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie "przymuszające" właściciela do sprzedaży nieruchomości. Przepis art. 34 u.g.n. nie kreuje prawa najemcy do wykupu wynajmowanego przez niego lokalu w sytuacji, gdy wystąpi on z wolą jego nabycia, lecz tworzy jedynie prawo do jego pierwokupu w przypadku sprzedaży tego lokalu przez jego właściciela (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2012 r., I SA/Wa 686/12, Lex nr 1221287). Z przepisów art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 u.g.n. wynika, że jeżeli sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo, obowiązuje wówczas tryb bezprzetargowy, z tym że warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach i dopiero protokół z rokowań stanowi podstawę do zawarcia umowy. Wskazany jako podstawa wniesienia skargi przepis art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. u z 2013 r. nr 594 ze zm.) w związku z art. 101 tej ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do unormowań art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. regulującym niezależną od tych unormowań podstawę wniesienia skargi. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone w sytuacji, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza jej prawa, może wnieść skargę do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Z art. 101 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Powyższa regulacja umożliwia zaskarżenie czynności prawnej lub faktycznej naruszającej uprawnienia skarżącego oraz nakazanie organowi nadzoru dokonanie czynności niezbędnej do ochrony uprawnień skarżącego na koszt i ryzyko gminy. Zaskarżeniu w trybie tego przepisu podlegać mogą jedynie te działania organu, które prowadzą do naruszenia uprawnień danego podmiotu przysługujących mu z mocy przepisów prawa. Natomiast możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym istnieje jedynie w przypadku gdy czynności, których dokonanie ma nakazać sąd są czynnościami administracyjnymi, których dokonanie wpłynie na zakres praw danego podmiotu. Czynność polegająca na doręczeniu skarżącej pisma zawierającego oświadczenie, iż organ nie przystąpi do sprzedaży nieruchomości nie jest aktem uchylającym wydane uprzednio zarządzenie o podaniu do publicznej wiadomości wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży. Czynność ta nie ma charakteru czynności administracyjnej lecz czynności cywilnoprawnej sprowadzającej się do oświadczenia o odmowie zawarcia umowy. Gdyby organ mimo wystosowania tego pisma podjął rokowania ze skarżącą i zawarł z nią umowę sprzedaży, byłaby ona umową podjętą prawidłowo w związku z istnieniem w obrocie prawnym zarządzenia z dnia 21 marca 2012 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej czynności nie zmieni zakresu uprawnień skarżącej, w związku z tym zaskarżonej czynności nie można uznać za czynność naruszającą prawa skarżącej. W istocie naruszenie interesu skarżącej w niniejszej sprawie wiąże się z faktem zaniechania zawarcia umowy sprzedaży. Zaniechanie podjęcia przez organ działania naruszającego interes skarżącej nie dotyczy zatem, czynności administracyjnej lecz działania, czy też zaniechania o charakterze cywilnoprawnym. Tego typu zaniechania nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny działający w trybie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie posiada kompetencji do nakazania organowi nadzoru zawarcia umowy sprzedaży. Jest to bowiem czynność cywilna nie administracyjna. Dochodzenie roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży z tego tytułu odbywa się przed sądami powszechnymi, a nie organami administracji. W sytuacji braku działania podmiotu zobowiązanego do zawarcia umowy strona przyszłej umowy może wystąpić z powództwem o nakazanie złożenia oświadczenia woli w trybie art. 64 k.c. Sąd rozważał czy czynnością administracyjną do jakiej zobowiązany mógłby zostać organ może być czynność przeprowadzenia rokowań. W orzecznictwie wyrażono bowiem stanowisko, że roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości przysługuje uprawnionemu z tytułu pierwszeństwa dopiero w sytuacji, gdyby strony w wyniku przeprowadzonych rokowań uzgodnią wszystkie istotne postanowienia umowy. W ocenie Sądu, czynność przeprowadzenia rokowań również ma charakter cywilny, fakt, iż u.g.n. przewiduje taką formę zawarcia umowy nie nadaje czynności rokowań charakteru administracyjnoprawnego. Wskazać także należy, iż wynik rokowań jako czynności nie może być przesądzony przez sąd administracyjny. Z istoty rokowań wynika bowiem ustalanie warunków umowy w drodze negocjacji przez strony jej postanowień. Ewentualna możliwość, by zawarcie umowy w takiej sytuacji mogło nastąpić bez przeprowadzenia rokowań, mimo ich formalnego wymogu, z uwagi na objęcie istotnych postanowień umowy postanowieniami zarządzenia w sprawie podania do publicznej wiadomości lokali przeznaczonych do sprzedaży oraz przepisami obowiązującego prawa powszechnego i miejscowego, pozostaje poza oceną sądu administracyjnego, który nie dokonuje oceny roszczenia o zawarcie umowy i mogłaby być rozważana jedynie przez sąd cywilny. Podstawy dochodzonego roszczenia brak jest, zdaniem Sądu, także w przepisach p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne nie będące decyzjami ani postanowieniami, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność, o jakich jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową), a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa na gruncie przepisów prawa administracyjnego. Zaniechanie zawarcia umowy nie wyłącza przysługującego skarżącej prawa pierwszeństwa, które jest instytucją unormowaną przepisami prawa administracyjnego. Dotyczy ono czynności cywilnej jaką jest zawarcie umowy sprzedaży. Jakkolwiek odstąpienie od sprzedaży lokalu będącego w gminnym zasobie nieruchomości stanowi czynność organu administracji publicznej, to jednak nie dotyczy ona uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Tego rodzaju czynność organu jednostki samorządu terytorialnego nie wywołała żadnej zmiany w zakresie przysługujących jej na gruncie tego prawa uprawnień. Nie pozbawiła skarżącej przysługującego jej ustawowego pierwszeństwa w zakupie wynajmowanego lokalu aktualizującego się dopiero wówczas, gdy gmina wyrazi ponownie wolę co do jego sprzedaży. W u.g.n. brak jest przepisu, który nakładałby na organ gminy obowiązek zbycia określonej nieruchomości skarżącej. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady gmina jako właściciel lokalu może zmienić zdanie na temat przeznaczenia go do sprzedaży i zmienić w tym zakresie także własną uchwałę, ale może to zrobić jedynie do czasu zaakceptowania przez uprawnionego najemcę przedstawionej mu oferty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r., I SA/Wa 1311/12, Lex nr 1336774). W przedmiotowej sprawie do takiego zaakceptowania oferty nie doszło, albowiem skarżąca nie odebrała protokołu w sprawie kupna – sprzedaży przedmiotowego lokalu. Mając to na uwadze, Sąd stwierdził, że skarga na czynność odstąpienia od zamiaru sprzedaży przedmiotowego lokalu mieszkalnego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego.