II SA/Gd 238/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 20 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego fragment gminy P. w rejonie miejscowości R.i G. oddala skargę. A. K. wniosła w dniu 29 czerwca 2011 r. skargę do Sądu na uchwałę Rady Miejskiej z 20 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego fragment gminy P. w rejonie miejscowości R. i G. Skarga poprzedzona została wezwaniem Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa wniesionym w dniu 26 kwietnia 2011 r., na które odpowiedź doręczono skarżącej w dniu 30 maja 2011 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 Konstytucji RP polegające na braku zapewnienia ochrony środowiska oraz naruszeniu zasady zrównoważonego rozwoju. W uzasadnieniu skargi wskazała, że przedmiotowy plan umożliwi budowę Elektrowni "A", która spowoduje poważne straty i degradację środowiska naturalnego. Z przedstawionych przez inwestora dokumentów – raportu oddziaływania na środowisko i ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że może dojść zmiany ustroju wód gruntowych, podwyższenia temperatury w rzece W. i pojawienia się bakterii, zmniejszenia nasłonecznienia oraz zwiększenia występowania metali ciężkich. Skarżąca podniosła także, iż jest w trakcie realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w oparciu o środki unijne na agroturystykę. W związku z planowaną inwestycją narażona jest na utratę korzyści, jak również wszystkich środków, które poniosła. Budowa elektrowni wpłynie na stan zdrowotny hodowanej przez skarżącą trzody chlewnej i pogłowia bydła oraz obniży się jakość i ilość płodów rolnych. Z powodu działania elektrowni spadnie wartość należących do skarżącej gruntów rolnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, ze względu na brak zarzutu przekroczenia uprawnień władztwa planistycznego, jak również brak wykazania przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnień w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu. Organ stwierdził, że przywołane przez skarżącą dokumenty dotyczące oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie stanowią materiałów planistycznych lecz stanowią dokumentację odrębnych postępowań administracyjnych. Plan nie odnosi się do konkretnych technologii i funkcji obiektów, a jedynie decyduje o przeznaczeniu terenu i sposobach jego zagospodarowania. Skarżąca w piśmie z 22 maja 2012 r. wyjaśniła, że interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały przejawia się w tym, że umożliwienie realizacji inwestycji przewidzianej planem skutkować będzie naruszeniem praw skarżącej związanych z własnością nieruchomości, położonych w rejonie oddziaływania inwestycji realizowanych na terenie objętym przedmiotowym planem, ze względu na niewielką odległość do terenów objętych planem. Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości położonych w L. Sz., gmina P. - to jest działek nr [...], [...] i [...]. Nieruchomości skarżącej, w jej ocenie, położone są w rejonie, na który oddziaływanie inwestycji przewidzianych w planie, jako możliwe do zrealizowania, skutkować będzie niemożnością dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącej, zmiana przeznaczenia terenów objętych planem umożliwia realizację inwestycji o znacznym stopniu uciążliwości i przenoszącej swe oddziaływanie na znacznie bardziej rozlegle tereny niż te objęte planem. Prowadząc gospodarstwo rolne w pobliżu terenów objętych planem, skarżąca przestanie być producentem atrakcyjnym dla odbiorców płodów rolnych. Pogorszy się także jakość jej życia. Zdaniem skarżącej, nie zostały wzięte przez organ pod uwagę straty społeczne, które są wręcz niepoliczalne. W piśmie złożonym w dniu 13 marca 2013 r. skarżąca wskazała, że jej interes prawny został naruszony pomimo faktu, że jej nieruchomość nie znajduje się bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżonym planem. Możliwe jest bowiem, że oddziaływanie ponadnormatywne przekroczy teren planu. Nadto skarżąca podniosła dodatkowe zarzuty dotyczące niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, polegające na naruszeniu przepisów art. 33 i art. 118 ustawy o ochronie przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli zostało określone w art. 1 § 2 tej ustawy i jest nim zasadniczo zgodność z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem niniejszej sprawy była skarga na uchwałę Rady Miejskiej z 20 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego fragment gminy P. w rejonie miejscowości R. i G. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że uchwalenie tego planu stanowi przygotowanie terenu inwestycyjnego przede wszystkim dla elektrowni konwencjonalnej i inwestycji z nią powiązanych. Na obszarze objętym opracowaniem planu dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń elektrowni konwencjonalnej. W toku procedury planistycznej skarżąca A. K. wniosła uwagę dotyczące obaw o skutki funkcjonowania elektrowni takie jak zanieczyszczenie środowiska. Uwaga ta nie została uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przez akt z zakresu administracji publicznej należy bowiem rozumieć akt podjęty w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy. Bezsporne jest, że skarżąca wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa w dniu 26 kwietnia 2011 r., zaś odpowiedź otrzymała w dniu 30 maja 2011 r. Skarga została wniesiona w dniu 29 czerwca 2011 r., a więc w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi na to wezwanie. Uznać zatem należy uznać, że skarżąca zachowała przewidziany w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Ocena prawidłowości i skuteczności wniesienia skargi w niniejszej sprawie została dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 714/12. W związku z powyższym Sąd obowiązany był sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przywołanego powyżej przepisu, warunkują kontrolę zaskarżonych uchwał w aspekcie merytorycznym. Z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy. Tak, jak niesporna w niniejszej sprawie jest okoliczność spełnienia przez skarżącą pierwszego z warunków, mianowicie wezwania Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżoną uchwałą, tak w zakresie drugiego warunku stwierdzić należy, iż skarżąca w toku postępowania nie wykazała, aby zakwestionowana przez niego uchwała Rady Miejskiej naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Tym samym nie ma ona legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści przywołanego wyżej art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że prawo do zaskarżania uchwał na jego podstawie przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97, Lex nr 48702). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Lex nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Interes ten jest bezpośredni, konkretny i realny i dlatego też nie istnieje on w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00, niepubl.). Interes prawny musi być ponadto aktualny. Nie może być to więc interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1438/10, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem, kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Bezsporne jest, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości położonych w L. Sz., gmina P. - to jest działek nr [...], [...] i [...], które znajdują się poza terenem objętym opracowaniem zaskarżonej uchwały. Położenie tych działek w stosunku do ternu objętego uchwałą z dnia 20 kwietnia 2011 r. przedstawia mapa poglądowa dołączona do pisma organu z dnia 26 czerwca 2012 r. (k. 145 akt). Z mapy tej wynika, że działki skarżącej nie sąsiadują bezpośrednio z obszarem planu lecz położone są w znacznej odległości od tego terenu. Na rozprawie z dniu 24 kwietnia 2013r. pełnomocnik organu stwierdził, że odległość nieruchomości skarżącej od granicy planu wynosi około 3 km. Zdaniem Sądu w toku niniejszego postępowania skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała wpłynęła na jej własną, indywidualną sytuację prawną ani też, że kwestionowana uchwała doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień albo nałożenia na nią pewnych obowiązków. W ocenie Sądu nie mogą odnieść skutku twierdzenia skarżącej dotyczące obaw o wzrost zanieczyszczeń środowiska, pojawianie się bakterii w W. na skutek podwyższenia temperatury tej rzeki, czy też zmniejszenia nasłonecznienia oraz zwiększenia występowania metali ciężkich. To samo dotyczy spodziewanego przez skarżącą spadku wartości jej nieruchomości z powodu wybudowania elektrowni. Podane przez skarżącą, zarówno w skardze, jak i kolejnych pismach, okoliczności, świadczą wyłącznie o interesie faktycznym skarżącej. Wskazać przy tym należy, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia postępowanie w sprawie realizacji inwestycji, którą dopuszcza skarżony plan, a jedynie ustalenia tegoż planu. Stąd też nie może odnieść skutku powoływanie się na dokumenty dotyczące oceny oddziaływania na środowisko konkretnej inwestycji oraz parametry techniczne tejże inwestycji. Podkreślić przy tym należy, że w zaskarżonej uchwale w § 5 określono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, z których wynika między innymi, że wszelkie zmiany stosunków wodno-gruntowych, towarzyszące realizacji zapisów planu nie mogą trwale, negatywnie oddziaływać na tereny sąsiednie. Z przestawionych przez skarżącą okoliczności nie wynika w ocenie Sądu natomiast "naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia" treścią uchwały. Podane przez skarżąca okoliczności nie legitymują jej do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto nie mogą odnieść skutku argumenty odnoszące się skutków zaskarżonej uchwały dla całej społeczności, takie jak pogorszenie się jakości życia okolicznych mieszkańców i właścicieli nieruchomości. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje, jak to już wyżej wskazano, podstaw do wniesienia skargi opartej na interesie ogółu czyli interesie publicznym. Wobec tego, że skarżąca nie wykazała aby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie należało uznać, że nie ma ona legitymacji procesowej do jej zaskarżenia. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącej umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętych uchwał. Dlatego też Sąd nie był uprawniony do badania w niniejszej sprawie merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny zgodności z prawem działania organów gminy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.