II SA/Gd 252/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 11 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji dotyczącej pozbawienia uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 5 lutego 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego B. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga B. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów z dnia 11 marca 2016 r. Z akt sprawy wynika, że skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 5 lipca 1999 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 11 maja 1999 r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich skarżącego B. K. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2001 r. oddalił skargę B. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 5 lipca 1999 r. W piśmie z dnia 4 czerwca 2003 r., które wpłynęło do organu w dniu 13 czerwca 2003 r., skarżący wniósł o przywrócenie mu uprawnień kombatanckich. Pismo to zostało potraktowane przez organ jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 Kpa. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 19 września 2003 r., wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 Kpa, odmówił uchylenia decyzji z dnia 5 lipca 1999 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na interes społeczny, jak i też słuszny interes strony, brak jest podstaw do uchylenia decyzji o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich. Następnie toczyło się postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia 19 września 2003 r., które ostatecznie zakończyło się decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów z dnia 11 czerwca 2014 r. utrzymującą decyzję z dnia 18 lutego 2014 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 19 września 2003 r. Decyzje te były kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r. w sprawie II SA/Gd 569/14 oddalił skargę B. K. W piśmie z dnia 19 listopada 2015 r. skarżący wystąpił ponownie do organu o przywrócenie mu uprawnień kombatanckich. W piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r. skarżący wskazał jako podstawę podania o wzruszenie ostatecznej decyzji z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i art. 154 Kpa. Skarżący stwierdził, że w toku postępowania wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka M. R., którego zeznania mogą wpłynąć na zmianę decyzji, jako że wie on o skierowania skarżącego do AL, a po wojnie do UB jako szpiega. Dowód ten został pominięty, a organ nie wyjaśnił dlaczego nie został przeprowadzony. W interesie skarżącego jest zaś udowodnienie, że krótkotrwałą pracę w UB podjął i wykonywał wyłącznie na rozkaz organizacji niepodległościowej. Przepis art. 154 Kpa, w przypadku ujawnienia nowych faktów i dokonania ewentualnej nowej oceny stanów faktycznych, umożliwia stronie uzyskanie nowego rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei w piśmie z dnia 25 stycznia 2016 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie art. 154 § 1 Kpa, stwierdzając przy tym, że uzasadnienie wniosku zawiera jego pismo z dnia 4 stycznia 2016 r. Decyzją z dnia 5 lutego 2016 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w trybie art. 154 § 1 Kpa. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że wydając na wniosek strony kolejną decyzję w trybie art. 154 § 1 Kpa, orzekłby po raz drugi, w tym samym trybie, w tej samej sprawie tj. sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 19 września 2003 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej. Kolejna decyzja obarczona byłaby wadą określoną art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Jak natomiast wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 lipca 2007 r. w sprawie II SA/Kr 1286/06, w przypadku zakwalifikowania wniosku strony jako kolejnego podania o podjęcie decyzji w trybie art. 154 § 1 Kpa organ powinien podjąć rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania w sprawie. B. K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że treść jego pisma 25 stycznia 2016 r. była inna, gdyż jako pierwszą podstawę wskazał art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, a dopiero w przypadku odmowy wznowienia przywołał art. 154 § 1 Kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów zaskarżoną decyzją z dnia 11 marca 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 5 lutego 2016 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ ponownie wyjaśnił, że kolejna decyzja podjęta w trybie art. 154 § 1 Kpa w niniejszej sprawie byłaby obarczona wadą określoną art. 156 § 1 pkt 3 Kpa polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzja ostateczną. Tożsamość sprawy administracyjnej istnieje w sytuacji, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ wydając kolejną decyzję orzekłby w tej samej sprawie. Organ rozpatrywał już bowiem wniosek strony o rozpoznanie sprawy w trybie art. 154 Kpa i odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W ocenie organu nie budzi wątpliwości tożsamość sprawy tak podmiotowa, jak i przedmiotowa. Taki sam jest również stan faktyczny sprawy. To zaś uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie. W skardze do Sądu B. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. art. 7 Kpa, art. 78 § 1 Kpa i art. 80 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący zaprzeczył aby wskazywał jako podstawę prawną swego żądania art. 154 § 1 Kpa. Twierdził natomiast, że podał jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 i 5 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 18 czerwca 2016 r. skarżący stwierdził, że w swoim piśmie jako pierwszą podstawę wskazał art. 145 § 1 pkt 1 i 5 Kpa, a w wypadku odmowy wznowienia w tym trybie przywołał art. 154 § 1 Kpa, podkreślając przy tym, że pierwsza podstawa powinna być traktowana jako pierwszy i zasadniczy wniosek. Niezależnie od tego stwierdził, że organ nie wyjaśnił sprawy i nie ustalił czy w sprawie zachodzą przesłanki przemawiające za zmianą lub uchyleniem decyzji na podstawie art. 154 § 1 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Postępowanie w przedmiocie uprawnień kombatanckich prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1206), zwanej dalej ustawą o kombatantach, jest postępowaniem administracyjnym, w którym stosuje się wszystkie unormowania dotyczące zasad i sposobu prowadzenia dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Stosownie do treści art. 154 § 1 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji ( § 2). Z akt administracyjnych wynika, że w piśmie z dnia 25 stycznia 2016 r. skarżący, domagając się przywrócenia mu uprawnień kombatanckich, wniósł o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 Kpa. Stąd też twierdzenia skarżącego, że nie wskazał takiej podstawy nie mogą odnieść skutku. Dwie podstawy żądania zawarte były w piśmie skarżącego z dnia 4 stycznia 2016 r., jednakże w późniejszym piśmie z dnia 25 stycznia 2016 r. skarżący sprecyzował swoje stanowisko i stanowczo wniósł o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 Kpa, wskazując na pismo z dnia 4 stycznia 2016 r. jedynie w zakresie uzasadnienie tego wniosku. W sprawie bezsporne jest, że skarżący domagał się już wcześniej zmiany decyzji pozbawiającej go uprawnień kombatanckich i ostateczną decyzją z dnia 19 września 2003 r. organ odmówił uchylenia w trybie art. 154 § 1 Kpa decyzji z dnia 5 lipca 1999 r. W związku z tym, w niniejszej sprawie, organ uznał, że kolejna decyzja wydana w tym trybie byłaby obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, organ stwierdził, że wydając kolejną decyzję w trybie art. 154 § 1 Kpa orzekłby po raz kolejny w tym samym trybie, w tej samej sprawie administracyjnej zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją. Tożsamość sprawy występuje wówczas, gdy mamy do czynienia z tymi samymi podmiotami i tym samym przedmiotem sprawy administracyjnej. Zgodnie z powszechnym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Tożsamość ma zatem miejsce jedynie w takim samym stanie stan prawnym w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W niniejszej sprawie występuje niewątpliwie tożsamość podmiotowa, z wnioskiem występuje każdorazowo skarżący, do tego samego organu – poprzednio Kierownika, a obecnie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, a jednocześnie każdy z wniosków dotyczy tego samego żądania przywrócenia uprawnień kombatanckich. Żądanie strony opiera się zarówno o tę samą podstawę, którą stanowi art. 154 § 1 Kpa, jak i podstawę prawa materialnego, którą jest ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W orzecznictwie wyjaśniono, że niedopuszczalne jest merytoryczne rozpatrzenie kolejnego podania o zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 Kpa, jeżeli podanie to, jako przyczynę uchylenia lub zmiany decyzji, wskazuje okoliczności niewątpliwie powołane już i badane przez organ w zainicjowanym przez tę samą stronę postępowaniu dotyczącym zmiany lub uchylenia tej samej decyzji ostatecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1570/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 listopada 2009r., IV SA/GL 181/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2014 r., II SA/Gd 112/14, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach – https://cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu niniejsza sprawa nie została wyjaśniona w zakresie niezbędnym do dokonania oceny czy zachodzi tożsamość sprawy, czy też nie. Organ nie dokonał bowiem żadnych ustaleń co do okoliczności powołanych przez skarżącego w jego kolejnych podaniach składanych w trybie art. 154 § 1 Kpa. Organ ograniczył się natomiast do stwierdzenia, że analiza akt prowadzi do wniosku, że zachodzi tożsamość sprawy. Stwierdził przy tym, że taki sam jest stan faktyczny sprawy, jednakże swego stanowiska w tym zakresie w ogóle nie uzasadnił. Z przytoczonych powyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Nadto stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać nadto trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. W ocenie Sądu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji z dnia 11 marca 2016 r. organ uchybił obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, a także art. 107 § 3 Kpa. To samo dotyczy decyzji z dnia 5 lutego 2016 r. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien więc przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa. Poczynionym ustaleniom i wyciągniętym z nich wnioskom organ winien dać wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa.