II SA/Gd 252/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. F. i Z. F. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2023 r., nr WOP.7722.157.2022.GD w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. H. F. i Z. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 30 stycznia 2023 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (PINB), po przeprowadzeniu oględzin na działce nr [...], położonej w miejscowości Gowidlino, gm. Sierakowice wszczął pismem z 29 czerwca 2022 r. z urzędu postępowanie administracyjne m. in. w sprawie budynku garażu dwustanowiskowego usytuowanego na terenie ww. działki. Postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r. PINB wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych dotyczących budowy budynku garażu dwustanowiskowego, na działce nr [...] w miejscowości Gowidlino, gm. Sierakowice i jednocześnie poinformował skarżących o możliwości złożenia do organu I instancji wniosku o legalizację ww. budynku - w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia - w celu jego legalizacji oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. budynku w wysokości obliczonej zgodnie z przepisem określonym w art. 59f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty zgodnie z art 49d Prawa budowlanego podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W uzasadnieniu PINB wskazał, że roboty budowlane dotyczące ww. budynku były realizowane bez wymaganego zezwolenia Starosty Kartuskiego, lub też zgłoszenia, co potwierdza pismo Starosty z 3 grudnia 2021 r. Organ ten wskazał, że na podstawie oględzin nieruchomości ustalił, iż został na niej wybudowany po 2016 r. budynek garażowy dwustanowiskowy o konstrukcji murowanej, parterowy z dachem o konstrukcji drewnianej pokrytym blachą trapezową, o wymiarach 7,62 m x 5,68 m. Budynek zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 4 m od granic działki sąsiedniej ([...]). Budynek został wybudowany przez H. F. i Z. F. Zdaniem organu, ww. obiekt nie jest wymieniony w katalogu obiektów budowlanych, sformułowanym w art. 29 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako P.b.), zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, zdaniem organu, że inwestorzy powinni uzyskać taką decyzję na realizację ww. budynku garażowego, której nie posiadają. Powołując się na art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. organ wskazał, że wstrzymuje w drodze postanowienia budowę ww. obiektu wobec braku uzyskania przez inwestorów wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ pouczył strony o możliwości legalizacji, jej trybie i wysokości opłaty legalizacyjnej. Zażalenie na tak wydane postanowienie wniosła H. F. Zażalenie wniósł także Z. F., który jednocześnie wystąpił o uzupełnienie uzasadnienia ww. postanowienia. Postanowieniem z 26 stycznia 2023 r. WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia z 19 września 2022 r. uzupełnionego pismem z 23 września 2022 r. wniesionego przez Z. F. na postanowienie z 25 sierpnia 2022 r. Natomiast, w następstwie rozpoznania zażalenia H. F. na postanowienie z 25 sierpnia 2022 r. o wstrzymaniu budowy, postanowieniem z 30 stycznia 2023 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w punkcie 1 uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie informacji dotyczącej terminu do złożenia wniosku o legalizację i informuję o możliwości złożenia takiego wniosku w terminie 30 dni od wydania przez tut. organ niniejszego postanowienia ostatecznego, natomiast w punkcie 2 WINB utrzymał zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że pismem z 5 września 2022 r. H. F., reprezentowana przez H. U., wniosła w terminie zażalenie na ww. postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji. Organ wskazał przy tym, że przedmiotem postępowania jest garaż dwustanowiskowy o wymiarach 7,62 m x 5,68 m, posadowiony na płycie betonowej, konstrukcji murowanej, parterowy z dachem o konstrukcji drewnianej pokrytym blachą trapezową. Budynek wybudowany został po 2016 r. i wyposażony jest w instalację elektryczną. Garaż zlokalizowany został na działce nr [...] w Gowidlinie, gm. Sierakowice, której powierzchnia wynosi 2,74 ha, w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką [...]. Zdaniem organu odwoławczego, ww. garaż dwustanowiskowy jest budynkiem, gdyż posiada wszystkie elementy konstrukcyjne budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., tj. przegrody, dach i fundament, a ponadto – ze względu na konstrukcję, jest trwale związany z gruntem poprzez posadowienie na płycie betonowej, stanowiącej fundament, tj. w taki sposób, że jest zapewniona stabilność konstrukcji i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie. Ponieważ jego powierzchnia zabudowy wynosi 43,28 m2, dlatego jego posadowienie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestorzy nie posiadali, co wynika również z pisma Starosty Kartuskiego z 3 grudnia 2021 r. Wobec powyższego, w ocenie WINB, procedura postępowania prowadzonego przez organ I instancji jest prawidłowa, stosownie do treści art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. WINB uwzględnił, że termin złożenia wniosku o legalizację do PINB upływa w terminie 30 dni od dnia wydania przez organ odwoławczy niniejszego postanowienia, które jest ostateczne, tj. od 30 stycznia 2023 r. Wobec tego organ ten, na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu do złożenia wniosku o legalizację i wyznaczył nowy termin w tym zakresie, zaś utrzymał postanowienie w pozostałym zakresie. Odnosząc się do argumentów odwołania, WINB przytoczył art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b., podkreślając, że w przepisie tym są jednoznacznie wskazane, o jakie obiekty można uzupełnić istniejącą zabudowę zagrodową. Analizowany budynek garażowy dwustanowiskowy nie stanowi obiektu wyszczególnionego w ww. przepisie. Ponadto organ ten wskazał, że zgodnie z przepisami planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Sierakowice nr XXXV/494/22 z dnia 11. Lutego 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 16. Marca 2022 r., poz. 974), część działki, na której zlokalizowany jest ww. budynek przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej, a zatem teren ten nie jest przeznaczony pod zabudowę zagrodową. Odnosząc się natomiast do argumentu dotyczącego ustaleń zawartych w ww. planie miejscowym, dotyczących zgodności istniejącej zabudowy z planem miejscowym (§ 9 ust 2), wskazano, że przepis ten dotyczy zabudowy wykonanej na podstawie odpowiednich pozwoleń (decyzji pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych), a nie zabudowy wykonanej w warunkach samowoli budowlanej. Wskazano, że zgodność inwestycji z planem miejscowym jest analizowana w dalszym etapie postępowania, zgodnie z procedurą opisaną w art. 48 P.b. W złożonej przez H. F. i Z. F. skardze na ww. postanowienie zaskarżono wyłącznie punkt 2 niniejszego postanowienia tj. w zakresie "utrzymania w mocy postanowienia w pozostałym zakresie" - dotyczącego legalizacji budynków garażowych usytuowanych na działce nr [...]. Jednocześnie skarżący tym samym pismem wnieśli skargi od innych postanowień WINB. Pismo dotyczyło bowiem: postanowienia WINB z 30 stycznia 2023 r. znak: WOP.7722.157.2022.GD wyłącznie w zakresie punktu 2 niniejszego postanowienia tj. "utrzymania w mocy postanowienia w pozostałym zakresie" - dotyczącego legalizacji budynku garażu dwustanowiskowego usytuowanego na działce nr [...]; postanowienia WINB z 30 stycznia 2023 r. znak: WOP.7722.158.2022.GD wyłącznie w zakresie punktu 2 niniejszego postanowienia tj. "utrzymania w mocy postanowienia w pozostałym zakresie" - dot. legalizacji dwóch budynków garażowych usytuowanych na działce nr [...]; postanowienia WINB z 30 stycznia 2023 r. znak: WOP.7722.159.2022.GD wyłącznie w zakresie punktu 2 niniejszego postanowienia tj. "utrzymania w mocy postanowienia w pozostałym zakresie" - dot. legalizacji budynku inwentarskiego (kurnika) usytuowanego na działce nr [...] oraz postanowienia WINB z 26 stycznia 2023 r. znak: WOP.7722.157.2022.GD tj. stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia z 19 września 2022 r. uzupełnionego pismem z 23 września 2022 r. na postanowienie PINB nr PINB.5171.81.2022.MW z 25 sierpnia 2022 r.; postanowienia WINB z 26 stycznia 2023 r. znak: WOP.7722.158.2022.GD tj. stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia z 19 września 2022 r. uzupełnionego pismem z 23 września 2022 r. na postanowienie PINB nr PINB.5171.81.2022.MW z 25 sierpnia 2022 r.; postanowienia WINB z 26 stycznia 2023 r. znak: WOP.7722.159.2022.GD tj. stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia z 19 września 2022 r. uzupełnionego pismem z 23 września 2022 r. na postanowienie PINB nr PiNB.5171.81.2022.MW z 25 sierpnia 2022 r. Skarżący wnieśli przy tym o uchylenie zaskarżonych postanowień we zakresach wskazanych powyżej. Nadto wnieśli o przeprowadzenie rozprawy przed Sądem celem umożliwienia doprecyzowania stanowiska skarżących. Zdaniem skarżących PINB wydał trzy ww. postanowienia pomijając, że sporne obiekty są ściśle związane z produkcją rolną z uwagi, m.in. na fakt, że działka o numerze [...] jest działką rolną i obiekty te uzupełniają zabudowę zagrodową. W ten sposób pominięto odniesienie się do art 29 ust.2 pkt 1 P.b. W szczególności bezpośrednio dotyczy to obiektów ujętych w pkt B skargi. W kwestii obiektów ujętych w punktach "A" i "C" skargi wskazano, że obiekty te znajdują się w odległości powyżej 3 metrów od ogrodzenia wykonanego przez sąsiada (M. Z. przed wielu laty) i w momencie ich lokalizacji skarżący byli wraz z sąsiadem przekonani, że ogrodzenie przebiega po granicy między działkami o numerach [...] oraz [...]. Stan pokazujący, że jest inaczej został ustalony dopiero 4 grudnia 2021 r. Zdaniem skarżących sytuacja związana z posadowieniem wynikła z błędnego przekonania o prawidłowości posadowienia obiektów w odległości większej niż 3 metry (brak okien do strony sąsiada). Taki stan jest aprobowany do dzisiaj przez M. Z. W związku z tym zarzut w tym zakresie winien być oddalony. Odrębną kwestią w przypadku obiektu wyszczególnionego w pkt "C" skargi jest pominiecie faktu, że obiekt ten składał się pierwotnie z dwóch garaży, co też miało wpływ na jego realizację. Tym samym również w odniesieniu do obiektów wyszczególnionych w punktach "A" i "C" winien mieć zastosowanie przepis art. 29 ust.2 pkt 1 Prawa Budowlanego. Konsekwencją powyższego jest błędna, w ocenie skarżących, interpretacja stanu, co wynika z utrwalonego przez wiele lat błędnego ustalenia przebiegu granic, co nie powinno skutkować wydaniem postanowień w kształcie sformułowanym przez PINB z uwagi na naruszenie zasad współżycia społecznego i uzasadniony interes stron. Skarżący zakwestionowali ocenę organów, odwołującą się do przepisów miejscowego planu. Wskazali, że PINB powołał się na ustalenia w planie miejscowym, tj. uchwałę Rady Gminy Sierakowice Nr XXXV/404/22 z dnia 11 lutego 2022 r., a w konsekwencji przepisy Prawa budowlanego. Pominięto przy tym treść art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: (cyt.) "Teren, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba ze w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania". Skarżący wskazali, że działka nr [...] stanowi i stanowiła część gospodarstwa rolnego, co winno już dyskwalifikować ww. stanowisko PINB zajęte w każdym z postępowań. Nadto, w ocenie skarżących, uwadze PINB uszedł zawarty w ustaleniach obowiązującego planu miejscowego tj. przepis zawarty w paragrafie 9 ust. 2, gdzie podano: (cyt.) "Ustala się, ze istniejąca przed wejściem w życie planu zabudowa, zlokalizowana w granicach terenów przeznaczonych pod zabudowę jest zgodna z planem miejscowym". Konsekwencją powyższego z uwagi, na ustalenia w planie miejscowym zabudowa znajdująca się na obszarze oznaczonym 22.MN/U (obszar objęty uchwałą RG Sierakowice z 11 lutego 2022 r.) jest zgodna z planem miejscowym z uwagi na to, że teren oznaczony 22.MN/U jest terenem pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Obiekty, o których mowa w postępowaniach wpisują się w zakres tego typu zabudowy, gdyż powstały przed 11 lutego 2022 r. Zdaniem skarżących w tym stanie rzeczy w istocie nastąpiła jednoznaczna legalizacja przez ustalenia prawa miejscowego, iż obiekty te zlokalizowane zostały zgodnie z prawem. W takim przypadku z uwagi, że prawo miejscowe jest aktem nadrzędnym wobec innych przepisów brak jest podstaw prowadzenia czynności zainicjowanych w ww. postępowaniach przez PINB, ponieważ wszelka interwencja ze strony organów Nadzoru Budowlanego byłaby naruszeniem przepisów prawa, tj. naruszeniem prawa miejscowego. W ocenie skarżących organ winien był umorzyć w/w postępowania, jak bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału złożone skargi zostały rozdzielone, przy czym skarga na postanowienie WINB z 30 stycznia 2023 r. znak: WOP.7722.157.2022.GD została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 252/23. W piśmie procesowym z 23 października 2023 r. skarżący zażądali doręczenia wydanego zarządzenia i podtrzymali żądanie przeprowadzenia rozprawy, nie zgadzając się na rozpatrzenie spraw w trybie niejawnym. W zarządzeniu sędziego sprawozdawcy z 30 października 2023 r. poinformowano skarżących o braku związania Sądu sprzeciwem od rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) oraz pouczono o możliwości złożenia ich stanowiska na piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz.1634, dalej p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (...). Przepis ten obowiązuje od 15 sierpnia 2015 r. i stanowi odpowiedź prawodawcy na postulaty społeczne, domagające się umożliwienia załatwiania spraw drobnych i prostych szybko, w postępowaniu odformalizowanym i pozbawionym zbędnych komplikacji. Również w piśmiennictwie zasadnie podnosi się, że prawodawca słusznie dostrzegł, iż w tego typu sprawach pierwszeństwo powinna mieć zasada szybkości postępowania (zob. np. J. Wyporska-Frankiewicz, Gwarancje ochrony zobowiązanego w egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych, LEX 2019). Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Złożenie więc przez skarżących wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Sąd rozpoznający sprawę w tym trybie nie pomija strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów. (por. wyrok NSA z 7 września 2023 r. sygn. akt III FSK 2769/21, wyrok NSA z 15 lutego 2023 r. III FSK 2403/21, wyrok NSA z 15 lutego 2023 r. III FSK 1673/21). Z uwagi na powyższe, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w postępowania uproszczonym. Przechodząc natomiast do meritum sprawy wskazać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydane postanowienia nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć w pierwszej kolejności należy, że przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji w zakresie wstrzymania budowy był budynek stanowiący garaż dwustanowiskowy o wymiarach 7,62 m x 5,68 m, tj. o powierzchni 43,28 m2, posadowiony na płycie betonowej, o konstrukcji murowanej, parterowy z dachem o konstrukcji drewnianej pokrytym blachą trapezową. Budynek wybudowany został po 2016 r. i wyposażony jest w instalację elektryczną. Garaż zlokalizowany został na działce nr [...] w Gowidlinie, gm. Sierakowice, której powierzchnia wynosi 2,74 ha, w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką [...]. Bezsporne jest, gdyż nie kwestionowane przez skarżących w toku postępowania, że budynek ten został wybudowany bez zgłoszenia właściwemu organowi oraz bez pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących, realizacja tego obiektu nie wymagała od nich uzyskania pozwolenia na budowę, ani też dokonywania zgłoszenia, gdyż jest to obiekt uzupełniający zabudowę zagrodową, wymieniony w art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b., zwolniony z ww. obowiązków reglamentacyjnych. W ocenie Sądu powyższe stanowisko skarżących jest nietrafne. Wskazać w tym zakresie należy, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b., na który powołują się skarżący, został wprowadzony do P.b. ustawą dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Ustawa ta zasadniczo weszła w życie 19 września 2020 r. Zgodnie z jego brzmieniem, nadanym ww. ustawą nowelizującą: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: 1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, b) suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m2". Niezależnie zatem od tego kiedy ww. garaż dwustanowiskowy o powierzchni zabudowy przekraczającej 43 m2 został wybudowany przez skarżących, bez wątpienia nie jest to obiekt wymieniony w art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a), ani tym bardziej lit. b) P.b., a w konsekwencji – nie mógł być realizowany przy zastosowaniu uprzywilejowania wynikającego z powołanego przepisu, tj. bez pozwolenia na budowę, czy też bez zgłoszenia. W takiej sytuacji kluczowy argument skargi odwołujący się do błędnego zastosowania przez orzekające w sprawie organy powołanego art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b. nie mógł zostać uwzględniony. W dalszej kolejności zatem, organy powinny były ustalić, czy budowa ww. garażu, w dacie jej realizacji (w latach 2016 – 2022) wymagała pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Zasadniczo bowiem tylko w odniesieniu do robót budowlanych i obiektów zrealizowanych z pominięciem ww. obowiązków reglamentacyjnych może zostać wdrożona procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 P.b. Podstawą prawną wydanych rozstrzygnięć jest bowiem art. 48 ust. 1 P.b., który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jak wynika z postanowień organów obu instancji, realizacja spornego budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Istotne przy tym jest, kiedy budowa została zrealizowana, gdyż to według stanu prawnego z daty budowy ustala się, jakie obowiązki z nią związane obciążały inwestorów. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z obecnie obowiązującym (w dacie orzekania przez Sąd) art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b) P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Takie brzmienie powołanego wyżej przepisu zostało ukształtowane ww. nowelizacją P.b., tj. ustawą dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Z kolei, na podstawie wcześniej obowiązującego w odniesieniu do budowy garaży art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Takie brzmienie ww. przepisu obowiązywało od 1 stycznia 2017 r., a wynikało z art. 5 pkt 5 lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. poz. 2255). W okresie od 28 czerwca 2015 r. do 1 stycznia 2017 r. powyższy przepis miał następujące brzmienie: "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Z uwagi na fakt, że organy administracji, mimo ciążących na nich w tym zakresie obowiązków, wynikających z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., nie ustaliły precyzyjnie kiedy został wybudowany ww. garaż, a z akt sprawy wynika, że miało to miejsce pomiędzy 2016 r. a 2022 r. (data końcowa wynika ze skargi), należało przeanalizować, jakie obowiązki ciążyły na inwestorach w związku z realizacją tego typu obiektów w tym okresie, a w szczególności – czy realizacja garażu o ustalonej przez organy charakterystyce wymagała pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia, czy też była z tych obowiązków zwolniona. Zgodnie przy tym z ogólną regułą prawa budowlanego, wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b., zasadą jest realizacja robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Wyjątki mogą wynikać z art. 29 – 30 P.b. Analiza przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., a następnie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b) P.b., które dotyczą budowy garaży w okresie pomiędzy 2016 a 2022 r. na podstawie zgłoszenia, a więc z odstępstwem od ogólnej reguły określonej w art. 28 ust. 1 P.b., prowadzi do wniosku, że w każdym czasie inwestor mógł na podstawie zgłoszenia wybudować garaż wolnostojący o powierzchni do 35 m2. Będący przedmiotem sporu garaż jest znacznie większy, gdyż jego powierzchnia przekracza 40 m2, a zatem nie mógł zostać zrealizowany na podstawie zgłoszenia i wymagał uzyskania przez jego inwestorów pozwolenia na budowę, którym bezspornie skarżący się nie legitymowali. Powyższe prowadzi Sąd do wniosku, że mimo uchybienia przepisom postępowania, którego dopuściły się orzekające w sprawie organy w zakresie doprecyzowania daty budowy ww. garażu, prawidłowa jest przyjęta ocena, że jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. W konsekwencji, wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, oparte na art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., uznać należy za zgodne z prawem. Stwierdzone uchybienie przepisom postępowania okazało się bowiem nie mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżących o wiążącym charakterze planu miejscowego w zakresie legalizacji zrealizowanych przez nich budów objętych postępowaniami legalizacyjnymi wskazać należy, że stanowisko to jest błędne. Z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) wynika, że określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Jednym z instrumentów kształtowania przestrzeni, uregulowanych w tej ustawie, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że plan miejscowy, jako akt prawny o charakterze powszechnie obowiązującym na danym terenie, jest wiążący w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu objętego inwestycją, a więc – jak to wynika ze skargi – w tym zakresie, że teren nieruchomości skarżących, jako częściowo objęty przeznaczeniem 22.MN/U, jest przeznaczony na cele mieszkaniowo – usługowe. Plan miejscowy natomiast nie przesądza o działalności w zakresie budowy obiektów budowlanych, w szczególności o tym, jakie obowiązki ciążą na inwestorach w zakresie legalnego prowadzenia określonej kategorii robót budowlanych. Te kwestie normuje P.b., przesądzając kiedy wykonanie określonych robót wymaga zgłoszenia, kiedy pozwolenia na budowę, a kiedy w ogóle nie jest objęte reglamentacją. W konsekwencji, błędne jest przekonanie skarżących o tym, że skoro zrealizowane przez nich obiekty budowlane wpisują się w ich przeznaczenie przewidziane planem, to przesądza o ich legalności. Zgodność zrealizowanych robót budowlanych z planem miejscowym jest tylko jednym z aspektów oceny ich legalności. Oprócz tego, zasadą wynikającą z P.b. (art. 28 ust. 1) jest to, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. Z art. 48 ust. 2 P.b. wynika nadto, że kolejnym aspektem legalności robót budowlanych jest zgodność budowy z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem, co musiało, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skutkować oddaleniem skargi.