II SA/Gd 2608/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Przybielski WSA Janina Guść Protokolant: Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2000 r., nr [...] w przedmiocie nakazu dostarczenia opinii o stanie technicznym garażu i inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej oraz oceny oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2000 r., nr [...] oraz zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 2. określa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2000 r., nr [...] nie mogą być wykonane. II SA/Gd 2608/00 U z a s a d n i e n i e Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 lipca 2000 r., nr [...], na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał: 1. dostarczyć opinię stanu technicznego garażu oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą jego lokalizacji opracowaną przez osobę uprawnioną, 2. przedłożyć ocenę oddziaływania garażu na środowisko opracowaną przez rzeczoznawcę z listy Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, przy czym zakreślił termin dostarczenia tych dokumentów. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił i zważył, co następuje: Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. wystąpiło z wnioskiem w sprawie likwidacji garaży "blaszaków" w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej komunalnego ujęcia wody, tuż przy ogrodzeniu granicy strefy ochrony wewnętrznej tego ujęcia. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że na nieruchomości przy ul. [...] znajdują się garaże blaszane pobudowane bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Jednym z wymienionych garaży jest garaż blaszany ustawiony przez J. K. stanowi jego własność. Ustalono, że przedmiotowy garaż oznaczony na planie nr ustawiony został w 1994 r. bez pozwolenia na budowę a jedynie za zgodą właściciela terenu. Ponieważ przedmiotowy garaż ustawiony został samowolnie w 1994 r., to zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Wobec tego kierując się przepisami art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 24 X 1974 r. Prawo budowlane zobowiązano J. K. do przedłożenia opinii stanu technicznego garażu, która pozwoli ustalić czy przedmiotowy obiekt jest bezpieczny dla ludzi, mienia i otoczenia lub czy garaż w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa wymaga wykonania zmian i przeróbek o których mowa w art. 40. Przedmiotowy garaż zlokalizowany jest na terenie objętym strefą ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia wód podziemnych we W. Strefa ta ustanowiona została decyzją Wojewody z dnia 22.03.1993 r. znak [...]. Zgodnie z ww. decyzją teren ten podlega ochronie i zabrania się na nim między innymi urządzanie parkingów, chyba że opracowana ocena oddziaływania na środowisko wykaże brak negatywnego wpływu ww. robót i czynności na zmniejszenie wydajności ujęcia lub zmniejszenia przydatności ujmowanej wody. Wobec powyższego zobowiązano J. K. do przedłożenia opinii oddziaływania użytkowanego przez niego garażu na środowisko. Do żądania powyższych opinii upoważnia organ przepis art. 56 ust. 1 Prawo budowlane z 1974 r. W odwołaniu J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nikt od niego w czasie stawiania garażu w 1993 r. nie żądał pozwolenia na budowę. Nadto powołał się na to, iż garaż postawił na wydzierżawionym gruncie. Podkreślił, że rozbiórka garażu byłaby dla niego znaczną stratą i zwrócił się o wskazanie miejsca zastępczego, w którym mógłby postawić garaż. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 września 2000 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał co następuje: Organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją zmierza do usankcjonowania spornych garaży, w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który stanowi, że przepisu art. 48 tego prawa nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. W stosunku do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe - przedmiotową sprawę rozpatruje się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Postępowanie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji zmierza do uzyskania dowodów w sprawie, mających umożliwić legalizację samowolnie postawionego garażu (art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.), bądź jego rozbiórkę (art. 37 ww. prawa). W okresie wzniesienia spornego garażu, oprócz Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 z 1975 r. z późn. zm.), które nie zwalniało z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ww. obiektu (§ 44 tego rozporządzenia). Wobec tego na postawienie przedmiotowego garażu wymagane było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W skardze do Sądu J. K. podniósł, że garaż został przed kilkoma laty postawiony nie samowolnie lecz na dzierżawionym gruncie za zgodą właściciela nieruchomości. Skarżący wnosząc o zalegalizowanie garażu wskazał na swoją trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, przedmiotowy garaż został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgoda właściciela gruntu na budowę nie legalizuje garażu. Ze względu jednak, iż garaż został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. nie ma zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), o czym stanowi art. 103 ust. 2 tej ustawy, lecz do tej samowoli stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Według przepisów tej ustawy organ powinien ustalić przede wszystkim czy przedmiotowy garaż znajduje się na terenie, którego planistyczne przeznaczenie pozwalało na jego budowę. Jeśli garaż znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, nakaz rozbiórki jest obligatoryjny (art. 37 ust. 1 pkt 1). Rozbiórce podlega także obiekt budowlany, który powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta (zatwierdzony uchwałą MRN we Włocławku z dnia 30 maja 1988 r., nr [...], opublikowany w Dz.U. Woj. Włocławskiego Nr 13, poz. 135) przewidywał na tym terenie zieleń parkową oraz udostępnienie zbiorników wodnych mieszkańcom osiedla. Nadto przedmiotowy garaż położony jest w strefie pośredniej zewnętrznej ujęcia wód podziemnych ustanowionej decyzją Wojewody z dnia 22 marca 1993 r., nr [...]. Przepisy te dopuszczają na tym terenie urządzanie parkingów tylko w wypadku, gdy opracowana ocena oddziaływania na środowisko wykaże brak negatywnego wpływu na zmniejszenie wydajności ujęcia lub zmniejszenie przydatności ujmowanej wody. W tej sytuacji organy miały za zadanie rozstrzygnąć, czy przedmiotowy garaż powinien być rozebrany ze względu na przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 bądź pkt 2 tego przepisu, czy też możliwa była jego legalizacja w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W celu ustalenia czy istnieją przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., organy zobowiązały inwestora do wykonania w trybie art. 56 tej ustawy określonych opinii, ocen, inwentaryzacji geodezyjnej. Odnosząc się do tych zobowiązań należy stwierdzić, że decyzje je nakładające zostały wydane z naruszeniem prawa. Przede wszystkim - jak wynika z utrwalonego orzecznictwa - takie zobowiązanie nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym sprawy lecz ma charakter dowodowy, zatem powinno przybrać postać postanowienia, nie decyzji. Nadto na takie postanowienia dowodowe nie przysługuje zażalenie i nie podlegają one egzekucji, a organ w wypadku niewykonania przez stronę nałożonych obowiązków może zlecić wykonanie takich ekspertyz na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 1985 r., sygn. akt II SA 1843/85; z 24 listopada 1997 r., sygn. akt IV SA 250/96; z 3 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 316/99; z 13 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 881/96; z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 639/97; z 5 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1425/98; z 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2016/98). Wskazać należy, że obecnie obowiązującym odpowiednikiem art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. jest przepis art. 81c (uprzednio art. 89) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przy czym zażalenie na takie postanowienie zostało wprowadzone przepisem ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668), który wszedł w życie 1 stycznia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku odnośnie garażu położonego obok przedmiotowego na tej samej działce w postanowieniu z dnia 30 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2601/00 oddalającym wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyraził stanowisko, że "zaskarżona decyzja jest w istocie szczególnym postanowieniem dowodowym wydanym w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w sprawie pozwolenia na użytkowanie garażu wzniesionego samowolnie w 1994 r. (art. 103 ust. 2 tego prawa i art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r.). Niepodporządkowanie się nałożonemu obowiązkowi może wywołać wyłącznie skutki przewidziane w art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r." Sąd rozważał kwestię stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji. Ze względu na to, że stanowisko w odniesieniu do stosowania art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., w szczególności przyjęcia, że jest to postanowienie dowodowe, na które nie służy zażalenie, a nie decyzja, zostało wypracowane i utrwalone dopiero w orzecznictwie sądowym, Sąd uznał, że naruszenie prawa nie było na tyle rażące by sięgać po sankcję nieważności. Konsekwencją tego musiało być uchylenie decyzji obu instancji. Ponadto zdaniem Sądu organy nieprawidłowo sięgnęły po przepis art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. by wyjaśnić kwestie związane z ustaleniami pozwalającymi na rozstrzygnięcie kwestii zastosowania rozbiórki przewidzianej art. 37 ust. 1 pkt 2 czy legalizacji obiektu w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego. Właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek z urzędu prowadzić postępowanie i orzec rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, jeśli spełnione zostały przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zatem do jego obowiązków należy przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z przepisami art. art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. Po ustaleniu, że nie zachodzi konieczność zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 niezbędnych opinii oraz ocen organ mógłby zażądać od inwestora stosując odpowiednio art. 36 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Analogiczne rozwiązanie funkcjonuje na gruncie Prawa budowlanego z 1994 r., gdy art. 51 ust. 5 (uprzednio ust. 4 - dodany przez art. 1 pkt 26 lit.c ustawy z 22 sierpnia 1997 r. - Dz.U. Nr 111, poz. 726 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 24 grudnia 1997 r.) nakazuje stosować odpowiednio przepisy ust. 1 - 3 także w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane, a nie zachodzi obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 48. Właściwe wykonanie czynności nakazanych w trybie art. 36 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. skutkowałoby możliwością legalizacji z art. 40, a ich niewykonanie prowadziłoby do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 36 ust. 3. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił decyzje organów obu instancji. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). W oparciu o przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że obie uchylone decyzje nie mogą być wykonane. AW