II SA/Gd 2637/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Agnieszka Lewandowska, po rozpoznaniu w dniu 28 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za podłączenie do gminnej kanalizacji sanitarnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W dniu 30 listopada 2001 roku Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za podłączenie się do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej na terenie gminy K. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 1996 roku, nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 – 2002 (Dz. U. nr 150, poz. 983 ze zm.), Rada Gminy ustaliła w § 1 ww. uchwały opłatę za podłączenie się do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej na terenie gminy K. w wysokości: ▪ dla budownictwa mieszkaniowego służącego wyłącznie zaspokajaniu potrzeb mieszkalnych - 350 zł, ▪ dla pozostałych odbiorców - 1.160 zł, - z zaznaczeniem, iż w budynkach wielolokalowych opłatę ustala się za każdy lokal. Wojewoda - na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) - wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, iż w jego ocenie zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 143, 144 i 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 2001 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543). Wskazał nadto, iż przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 roku, nr 9, poz. 43 ze zm.) upoważniający radę gminy do uchwalenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej ma zastosowanie w przypadku braku regulacji ustawowej. Kwestie związane z ponoszeniem przez mieszkańców gminy kosztów związanych z budową urządzeń infrastruktury technicznej zostały tymczasem uregulowane w przepisach rozdziału 7 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543 ze zm.), z których wynika, iż właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń, przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, które ustala zarząd gminy. Poza tymi opłatami ustawa nie przewiduje możliwości nakładania na mieszkańców przez organy gminy innych obowiązkowych obciążeń w tym przedmiocie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddziału Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 1993 roku (sygn. akt SA/Wr 841/93) skarżący zaznaczył przy tym, iż w tej sytuacji rada gminy może jedynie ustalać zasady dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji zadań inwestycyjnych gminy na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnienie wskazała, iż zaskarżona uchwała została przesłana Wojewodzie w terminie określonym w art. 90 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i po jej otrzymaniu organ nadzoru nie orzekł o nieważności uchwały na podstawie art. 90 ust. 1 cyt. ustawy, uznając ją tym samym za zgodną z prawem. Strona przeciwna stwierdziła także, iż na podstawie przepisów stanowiących podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały gmina - jako jednostka samorządu terytorialnego - może czerpać dochody z mienia komunalnego stanowiącego jej własność, co nie narusza przepisów określających zasady ponoszenia przez mieszkańców kosztów związanych z budową urządzeń infrastruktury technicznej w formie opłat adiacenckich. W ocenie strony przeciwnej stanowisko przez nią reprezentowane znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 9 lutego 1994 roku (sygn. akt SA/Gd 261/93), w którym orzeczono, że rada gminy ma prawo podjąć uchwałę regulującą kwestie obliczania należności za zgodę na podłączenie się do istniejących urządzeń infrastruktury technicznej. Uchwała taka nie ustanawia przepisów powszechnie owiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy samorządowej, gdyż nie jest skierowana bezpośrednio do obywateli albowiem adresatem takiej uchwały są organy (jednostki) podporządkowane radzie gminy, które mają obowiązek realizowania zawartych w niej postanowień w ramach tzw. wewnętrznego kierownictwa. Strona przeciwna stwierdziła również, iż zaskarżona uchwała nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym i nie odnosi się bezpośrednio do osób chcących się podłączyć do sieci kanalizacyjnej, a jedynie zawiera w odniesieniu do tych osób ofertę (komunikat) o wysokości opłat za podłączenie się do sieci. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej, a zatem jest sprzeczna z prawem, co wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej nieważności wskazaną w art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd miał przy tym na uwadze, iż - zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ww. ustawy - upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy powoduje jedynie, iż organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. W tym przypadku jednakże organ nadzoru ma możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego – co też skarżący w niniejszej sprawie uczynił. Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała nie mieści się w tych prawotwórczych kompetencjach. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 tejże ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Jak wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2000 roku (sygn. akt II SA 2320/00, Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 2001 roku, nr 4, poz. 129, glosa aprobująca: W. Chróścielewski, J.P. Tarno OSP 2002/6/75) w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego od dawna ugruntował się pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Pogląd ten ma obecnie mocną normatywną podstawę w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu art. 84 Konstytucji, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie jest powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy może podejmować uchwały w sprawach podatków i opłat albowiem wprost treści tego przepisu wynika, iż może to robić jedynie w granicach określonych w odrębnych ustawach, co potwierdzają także przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Również pozostałe przepisy wskazane w podstawie prawnej uchwały nie zawierają takiego upoważnienia albowiem dotyczą jedynie źródeł dochodów gminy, w żaden sposób nie przesądzają natomiast o tym, w jaki sposób gmina ma dochody te osiągać, w szczególności nie pozwalają przyjąć, iż w sprawach dotyczących dochodów gminy, uchwałą rady gminy można stanowić normy nakładające obowiązki o charakterze powszechnym. Jak stwierdzono bowiem powyżej, żadna ustawa nie upoważnia gminy generalnie do nakładania na jej mieszkańców danin publicznych, a kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają szczegółowo przepisy rozdziału 4 tej ustawy. Zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady ustalone przepisami ww. rozdziału, a w szczególności art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie od dawna przyjęto bowiem, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (np. wskazane w cytowanym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 13 grudnia 2000 roku wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 1996 roku, I SA/Łd 65/96 i 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96, a nadto: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 roku, I SA 2793/01, LEX nr 149541, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001 roku, SA/Wr 1415/01, OSS 2002/1/16). Skoro zatem żadna z ustaw nie upoważnia rady gminy do określania przymusowych opłat za podłączenie się do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej w drodze uchwały będącej aktem normatywnym, a więc stanowiącym prawo miejscowe, brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Powołane w odpowiedzi na skargę orzeczenie nie prowadzi do odmiennych stwierdzeń albowiem - wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę - zaskarżona uchwała nie stanowi aktu kierownictwa wewnętrznego, a wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 9 lutego 1994 roku (SA/Gd 2261/93, Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 1996 roku, nr 2 poz. 44) dotyczy możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały regulującej kwestie obliczania należności za zgodę na podłączenie się do istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, która nie będzie ustanawiała przepisów powszechnie owiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy samorządowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznacza w powyższym orzeczeniu, iż uchwala taka nie może być skierowana bezpośrednio do obywateli, a adresatem takiej uchwały mają być organy (jednostki) podporządkowane radzie gminy, które mają obowiązek realizowania zawartych w niej postanowień w ramach tzw. wewnętrznego kierownictwa. Rada gminy z mocy swoich ogólnych kompetencji prowadzenia spraw gminy i sprawowania nadzoru nad podległymi jej podmiotami organizacyjnymi, określonych w art. 18 ustawy o samorządzie terytorialnym, może w formie aktów kierownictwa wewnętrznego ustalać warunki, na jakich podmioty te mogą zawierać w imieniu gminy umowy z innymi osobami, w tym także określać warunki ustalania w tych umowach wynagrodzeń, opłat, czynszów i cen bądź ustalać bezpośrednio stawki tych wynagrodzeń, opłat, czynszów i cen. Istotna różnica pomiędzy aktem normatywnym stanowiącym przepisy gminne, a aktem normatywnym kierownictwa wewnętrznego sprowadza się do tego, że przepis gminny rozstrzyga w sposób bezwzględny o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, natomiast akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie zadania i obowiązki jednostek organizacyjnych gminy. W zaskarżonej uchwale nie zamieszczono postanowienia, z którego by wyraźnie wynikało, że ustalone przez radę stawki opłat za podłączenie się do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej na terenie gminy K. są wytycznymi skierowanymi wyłącznie do zarządu gminy i innych jednostek organizacyjnych gminy i stanowią wytyczną do ustalania opłat w umowach dotyczących podłączenie się do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej zawieranych w imieniu gminy, a zatem brak jest podstaw aby przyjąć, iż jest ona skierowana jedynie do wewnętrznych struktur organizacyjnych gminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 1992 roku, SA/Wr 1125/91, ONSA 1993/2/35, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2000 roku, I SA 721/00, LEX 57173). Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż przedmiotowa uchwała nie może być wykonana. Wykonanie wadliwego i uchylonego aktu jednostki samorządu terytorialnego w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione.