II SA/Gd 269/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi G. S.-B. na decyzję Wojewody z dnia 18 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej G. S.-B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 12 października 2012 r., Nr [...], Starosta działając na podstawie art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zmienił decyzję z dnia 3 sierpnia 2012 r., Nr [...], zatwierdzającą J. R. projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości J., gmina S., zgodnie z zamiennym projektem zagospodarowania działki. Odwołanie od powyższej złożyła G. S.-B., która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją jako strona postępowania. Odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, tj. że nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w sferze oddziaływania inwestycji, której dotyczy nieruchomość. Według odwołującej jako właścicielka znajdującego się na parterze budynku lokalu mieszkalnego z dwoma oknami wychodzącymi bezpośrednio na teren inwestycji posiada ona interes prawny legitymujący ją do udziału w zainicjowanym postępowaniu. Od umiejscowienia realizowanej inwestycji, odległości budynku od działki sąsiedniej, wysokości budynku zależy czy zostaną zachowane normy techniczne, co z kolei ma zasadnicze znaczenie dla zachowania przez skarżącą prawa do niezakłóconego korzystania z przysługującej jej własności. Odwołująca zarzuciła organowi I instancji niewłaściwe wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji i tym samym nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Odwołująca wskazała, że organ nie udowodnił okoliczności, że inwestycja w kształcie proponowanym przez inwestora nie zagraża interesom odwołującej się. Kwestią kluczową jest możliwość zacienienia lub przesłaniania okien lokalu będącego własnością odwołującej przez projektowany budynek, a z kolei zmiana w dotychczasowym pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji (zatwierdzona zaskarżoną decyzją) polega na projektowanym przesunięciu tego budynku kilka metrów bliżej mieszkania To może spowodować wskazane naruszenia w zakresie zacieniania i przesłania. Odwołująca nie miała możliwości co najmniej zapoznania się z przedłożoną w postępowaniu analizą zacieniania i przesłaniania i ustosunkowania się do niej. Rozpoznając odwołanie, Wojewoda decyzją z dnia 18 lutego 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze wyjaśniając, że odwołująca nie jest stroną postępowania, albowiem planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jej nieruchomości. Wojewoda uznał, że nie zostały naruszone przepisy obowiązującego prawa odnoszące się do planowanej inwestycji, które miałyby wpływ na wykonywanie własności przez odwołującą się. Wobec powyższego jej lokal uznano za położony poza obszarem oddziaływania inwestycji. Wojewoda odnosząc się do zarzutów strony odwołującej się dotyczących przedłożonej analizy nasłonecznienia wyjaśnił, że ujawnione w niej dane wyraźnie potwierdzają, że inwestycja w kształcie zaproponowanym przez inwestora spełnia wszystkie wymogi techniczne stawiane przez rozporządzenie, w tym wymogi dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Powyższe dane potwierdza nadto analiza własna organu sporządzona w toku postępowania. Organ stwierdził, że odwołująca się nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów (w szczególności - naruszeń prawa materialnego) na okoliczność, iż jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej na działce [...] inwestycji. Skargę na powyższą decyzję złożyła G. S. – B. zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1. rażące naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane - poprzez uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, tj. że nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w sferze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja, 2. naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane - poprzez nierówne traktowanie podmiotów przez organ administracji publicznej, polegające na uznaniu w 2006 r. przez organy administracji architektonicznej (tj. podczas realizacji inwestycji na działce, której współwłaścicielką jest skarżąca), za stronę postępowania ówczesnego właściciela działki, na której realizowana jest inwestycja, której dotyczy sprawa, 3. art. 10 w zw. z 61 § 4 k.p.a. - pominięcie skarżącej w postępowaniu przed Starostą poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji przełożyło się na postępowanie przed Wojewodą Pomorskim, 4. art. 35 w zw. z art. 36 k.p.a. - niezałatwienie przez Wojewodę sprawy w przepisanym terminie, jak również nie powiadomienie strony o przedłużeniu terminu toczącego się postępowania, 5. art. 5 ust. 2 pkt 9 ustawy prawo budowlane: I. przez nie odniesienie się do naruszenia prawa skarżącej do korzystania z własnej działki, według zasad wynikających z przepisów dotyczących wykonywania prawa własności, w tym zakazujących ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość (art. 144 k.c); II. w następstwie zaniechania prawidłowego zbadania i oceny, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., wpływu inwestycji i jej uciążliwości w stosunku do ich nieruchomości, to jest: a) kwestii zacienienia powierzchni mieszkalnych mieszkania skarżącej w aspekcie § 13 ust. 1 b) rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz. 46 ze zm.) mając na uwadze odległość planowanego obiektu od mieszkania oraz od granicy działki, której jest współwłaścicielką, jak również jego wysokość, c) kwestii zacienienia powierzchni mieszkalnych jej mieszkania w aspekcie § 13 ust. 1 w zw. z § 57 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz. 46 ze zm.) poprzez przyjęcie błędnie wykonanej analizy zacienienia, w której to nie wskazano: – jakie normy zostały przyjęte do przeprowadzenia analizy zacienienia w szczególności czy normy zostały przyjęte dla śródmiejskiej zabudowy czy innej – na jakiej wysokości znajduje się najniżej położone okno budynku sąsiadującego i nie dokonanie analizy zacienienia budynku bezpośrednio na domu sąsiadującym – wielkości otworów okiennych jak również drzwiowych, a także czasu przysłonienia przy uwzględnieniu prawidłowych elementów normatywnych wskazujących czas przysłonienia, – analiza zacienienia sprowadza się do wyraźnego wskazania, iż nie dojdzie do zacieniania, przy czym w uzasadnieniu nie ma wyraźnych elementów, które mogą wskazywać na powyższe argumenty, – posłużenie się w analizie wyłącznie przepisami prawnymi, które to mają uzasadniać przedstawioną analizę zacienienia przy czym w analizie nie wskazano jakie kąty padania promieni słonecznych wskazano, jakie wymiary dachu projektowanego budynku wraz ze wskazaniem najniższego i najwyższego punktu przyjęto przy uwzględnieniu kąta nachylenia dachu i odległości od podłoża przy jednoczesnym uwzględnieniu odległości od budynku i usytuowania okien w budynku sąsiednim, – posłużenie się w analizie zacienia błędnymi wartościami wysokości budynku, albowiem wskazano wartość 4,5 m przy czym wartość powinna wynosić 5,0 m oraz nie uwzględnienie, iż cień rzuca nie tylko na dach na przecięciu ze stropem, ale również na kalenicę dachu wobec czego cień pada na budynek i należało w związku powyższym przeprowadzić dalszą analizę zacienienia. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia 18 lutego 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga jest uzasadniona. Kontroli legalności w postępowaniu przed sądem poddana została decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem G. S. – B., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości J. gmina S. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego był według organu brak interesu prawnego odwołującej się, której własność lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym na działce nr [...] sąsiadującej z działką zajętą pod inwestycję, znajdującego się poza terenem oddziaływania inwestycji, nie czyniła stroną postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę budynku. Organ odwoławczy uznał, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wykraczać poza granice objęte projektem zagospodarowania terenu i nie będzie wprowadzało ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości odwołującej się. Zmiana ostatecznego pozwolenia na budowę polegać natomiast miała na zmianie położenia budynku poprzez jego przesunięcie o 4 m w głąb działki nr [...] w kierunku granicy z działką nr [...]. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości lokalowej i współwłaścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wyznacza przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższa regulacja stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W pierwszej kolejności za takie nieruchomości uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Przy czym podkreślić należy, że w orzecznictwie dopuszcza się sytuacje, w której właściciel lokalu może legitymować się przymiotem strony w postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, o ile jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, co wiąże się z ustaleniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jego lokalu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r., VIII SA/Wa 882/11, LEX nr 1116649). W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Z powyższego wynika, że w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11, LEX nr 1053177; wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, LEX nr 852306). W świetle powyższego istotne jest zatem położenie budynku na działce podlegającej zagospodarowaniu. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w świetle których organ winien wyznaczyć granice obszaru oddziaływania inwestycji, to m.in. przepisy dotyczące wzajemnego sytuowania różnych obiektów budowlanych, w tym przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dla różnego rodzaju inwestycji. Podkreślić przy tym należy, że wbrew argumentacji sformułowanej przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, nie jest zasadne nakładanie na podmiot odwołujący się obowiązku wskazania konkretnego przepisu uzasadniającego jego legitymację. To organ administracji na podstawie ustalonych przez siebie okoliczności faktycznych powinien rozważyć czy wnoszący podanie ma legitymację do udziału w konkretnym postępowaniu. Przeciwna teza sprzeciwia się w oczywisty sposób zasadzie odformalizowania podania w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Nie musi więc zawierać, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, prawnego uzasadnienia żądania ze wskazaniem przepisów prawa. Prawo budowlane, mimo że zawiera szczególny przepis określający stronę postępowania, nie zawiera szczególnych przepisów, które nakładałyby na podmiot wnoszący podanie oparte na twierdzeniu, że jego autor jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, obowiązek wskazania przepisów, na podstawie których można określić obszar oddziaływania obiektu budowlanego (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., II OSK 370/09, LEX nr 597561). Dotyczy to również odwołania w sprawach z zakresu pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy na podstawie przedłożonej i zweryfikowanej analizy zacienienia lokalu skarżącej doszedł do przekonania, że wymagane rozporządzeniem o warunkach technicznych parametry zostały zachowane, a tym samym nie naruszono obowiązujących norm dotyczących zacienienia budynków. Przyjęto zatem, że skoro nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, to uzasadnionym jest stwierdzenie, że lokal skarżącej w budynku położonym na działce nr [...] nie znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji, a zatem współwłaścicielka tej nieruchomości nie może być stroną postępowania, bowiem nie ma ona interesu prawnego. Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić, albowiem w niniejszym przypadku mamy bezsprzecznie sytuację, w której planowana zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę budynku poprzez zmianę jego położenia i przesunięcie o 4 m w głąb działki w stosunku do pierwotnej lokalizacji w kierunku granicy z działką nr [...], może wpływać na sytuację prawną właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na działce nr [...]. Znajdujące się w aktach sprawy analizy nasłonecznienia lokalu skarżącej potwierdzają oddziaływanie planowanego obiektu na przedmiot jej własności. Okoliczność, że oddziaływanie to nie będzie miało charakteru ponadnormatywnego nie pozbawia właściciela lokalu legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie. Wbrew stanowisku organu samo zachowanie wymaganych warunków technicznych obiektu, w tym parametrów nasłonecznienia czy odległości nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu, nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/09, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09, skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www. orzeczenia. nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że uznanie właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, mimo że zależy od stwierdzenia, iż planowana budowa w powiązaniu z przepisami prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, nie jest równoznaczne z przeszkodą w udzieleniu pozwolenia na budowę. W ten sposób otwiera się dla właściciela nieruchomości sąsiedniej możliwość udziału w postępowaniu po to, aby mógł, wraz z organem administracji publicznej, strzec przestrzegania tych przepisów prawa, które zostały uchwalone w celu rozwiązywania konfliktów rodzących się pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich w związku z wykonywaniem przez każdego z nich prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości. Skarżąca ma w okolicznościach niniejszej sprawy prawo wypowiedzenia się, co do wyników przeprowadzonego badania nasłonecznienia, które ma istotny wpływ na wynik postępowania. Organ nie może z góry założyć, iż skoro inwestycja, w ocenie organu, spełnia normy dotyczące "linijki słońca", to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z budynkiem, który poprzez swoje gabaryty i położenie względem granicy może oddziaływać na nie poprzez ich zacienianie mają prawo do tego by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami analizy nasłonecznienia i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia. Czynności tych mogą zaś dokonać tylko jako strony postępowania administracyjnego. Organ administracji nie może natomiast w żadnym wypadku dążyć do ograniczania kręgu stron postępowania administracyjnego utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenia swoich praw właścicielskich. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy odmawiając skarżącej przymiotu strony postępowania naruszył przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Konsekwencją powyższego było przeprowadzenie postępowania bez udziału osób uprawnionych co narusza przepis art. 10 § 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Uznając zatem G. S. – B. za stronę postępowania, na skutek wniesionego przez nią odwołania, organ winien merytorycznie rozpoznać sprawę dotyczącą zmiany pozwolenia na budowę obiektu na działce nr [...] w miejscowości J. gmina S. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.