II SA/Gd 269/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania w sprawie kary za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza na rzecz A. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt [...], odmawiającą przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 30 października 2014 r. Wójta Gminy, działając w trybie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 627), wymierzył A. administracyjną karę pieniężną w wysokości 960.163,13 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (obecnie nr [...]) położonej w miejscowości C., Gmina K. Odpis niniejszej decyzji doręczono A. w dniu 4 listopada 2014 r. Odwołanie od powyższej decyzji, opatrzone datą 18 listopada 2014 r., wniósł A. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego M. S. Odwołanie zostało złożone za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 20 listopada 2014 r., o czym świadczy data stempla pocztowego. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. A., w imieniu którego działała radca prawny M. S., złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy. We wniosku wyjaśniono, że decyzja organu I instancji została doręczona wadliwie, bowiem decyzję przesłano stronie, a nie ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął zatem swojego biegu. Strona skarżąca była przekonana, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 6 listopada 2014 r., dopiero podjęte później działania wyjaśniające doprowadziły stronę do wniosku, że doręczenie decyzji było wadliwe. Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r., na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania uznając, że wniosek o przywrócenie terminu jest niezasadny. W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie z dnia 16 grudnia 2014 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest postanowieniem ostatecznym, na które nie służy zażalenie, a zatem nie może być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Zakończyło ono postępowanie przed organem odwoławczym. Organ wskazał, że jego wydanie nie byłoby zasadne, gdyby przed stwierdzeniem uchybienia terminu, wnioskodawca złożył wniosek o jego przywrócenie. W przedmiotowej sprawie wniosek taki wpłynął po wydaniu przez Kolegium postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, które zakończyło sprawę w administracyjnym toku instancji i nie jest możliwe zniesienie jego skutków poprzez uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wniesionego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że wskazane okoliczności stanowią wystarczającą przesłankę do wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Odnosząc się do wskazanej przez skarżącego przyczyny uchybienia terminu w postaci błędnego doręczenia decyzji organu I instancji stronie zamiast jej pełnomocnikowi, organ uznał za niesłuszny zarzut, że doręczenie decyzji organu I instancji zostało dokonane w sposób nieprawidłowy. Decyzja trafiła do pełnomocnika Spółki, tak jak pozostała korespondencja poprzedzająca wydanie decyzji. Świadczy o tym fakt udzielania odpowiedzi przez pełnomocnika na pisma wysyłane z organu I instancji oraz sporządzenie i wniesienie odwołania przez pełnomocnika. Korespondencja kierowana do A. odebrana została w siedzibie Oddziału Regionalnego A. przy ulicy T. przez osobę upoważnioną do odbioru korespondencji w dniu 4 listopada 2014 r., o czym świadczy pieczątka z datą oraz podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Pełnomocnik nie podał bowiem innego adresu, pod jaki powinna być kierowana korespondencja. Organ stwierdził, że wysyłając postanowienie o uchybieniu terminu, zamieścił na kopercie imię i nazwisko pełnomocnika, nie spowodowało to jednak, że list odebrał pełnomocnik. Tak jak w pozostałych przypadkach, odbioru listu dokonała osoba upoważniona. Wątpliwym jest zatem, by wskazanie na kopercie imienia i nazwiska pełnomocnika wpływało na sposób odebrania korespondencji w siedzibie A. Tym samym okoliczność ta nie może być uznana za usprawiedliwiającą niedochowanie terminu do wniesienia odwołania. Po drugie, wadliwość doręczenia została podniesiona dopiero po wydaniu przez organ II instancji postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. We wniosku pełnomocnik sam przyznał, że odwołanie zostało wniesione 2 dni po upływie terminu, ponieważ był przekonany, że decyzja odebrana została nie 4 listopada 2014 r., a 6 listopada 2014 r. Ewentualna wadliwość doręczenia nie miała zatem wpływu na wniesienie odwołania po terminie. Reasumując organ stwierdził, że przedstawione we wniosku okoliczności nie mogą zostać uznane za świadczące o braku winy strony w uchybieniu terminu. Niewskazanie na kopercie imienia i nazwiska pełnomocnika nie świadczy o wadliwym doręczeniu decyzji, które powodowałoby niemożność dochowania terminu do wniesienia odwołania. Wniosek o przywrócenie terminu został złożony po wydaniu przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, a zatem już po zakończeniu postępowania odwoławczego. W skardze na powyższe postanowienie A. zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 129 § 2 oraz 109 w związku z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzja wywołuje skutki prawne w stosunku do strony, w zakresie początku biegu terminu do wniesienia odwołania, również w przypadku, gdy decyzja została doręczona podmiotowi innemu niż pełnomocnik strony, jeżeli pełnomocnik faktycznie przedmiotową decyzję otrzymał. Uzasadniając skargę wyjaśniono, że w dniu 18 grudnia 2014 r. pełnomocnikowi skarżącego doręczono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2014r. stwierdzające uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania. Z tą datą pełnomocnik oraz strona, powzięli informację o ustaleniu przez organ, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji. Wcześniej nie miała takiej wiedzy, będąc przekonaną, że decyzję doręczono w dniu 6 listopada 2014 r. Dopiero podjęte działania wyjaśniające pozwoliły ustalić, że decyzja była nieprawidłowo doręczona, co powoduje, że termin do wniesienia odwołania de facto nie rozpoczął biegu. W ocenie skarżącego decyzja Wójta Gminy z dnia 30 października 2014 r. została nieprawidłowo doręczona z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. Decyzję przesłano bowiem na adres korespondencyjny wskazany jako adres dla doręczeń, ale doręczono ją stronie, a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi. Przesłanie decyzji na adres strony, ale bez imiennego wskazania pełnomocnika czyni to doręczenie wadliwym, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. A zatem de facto termin do wniesienia odwołania nie zaczął biec. Nie można zatem stwierdzić, że odwołanie wniesiono po terminie, skoro faktycznie nie ma początku tego terminu, wobec tego, że decyzja nie została prawidłowo, stosownie do przepisów postępowania administracyjnego, doręczona. Skarżący wskazał, że w całym prowadzonym postępowaniu administracyjnym za stronę działał pełnomocnik. A zatem doręczenie decyzji winno nastąpić na wskazany przez niego adres korespondencyjny ze wskazaniem imienia i nazwiska pełnomocnika. Dopiero w taki sposób skierowana decyzja czyniłaby zadość wymaganiom kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącym doręczeń. Jednolite stanowisko odnośnie doręczeń prezentowane jest w orzeczeniach sądów, które stwierdzają, że jeżeli decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi strony, to stanowi to rażące naruszenie art. 40 § 2 w związku z art. 109 § 1 oraz art. 32 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi II instancji celem merytorycznego rozpoznania odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją lub postanowieniem ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie na podstawie wyżej wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko organu odwoławczego w zakresie wzajemnej relacji pomiędzy rozstrzygnięciem z art. 134 k.p.a. stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania a rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie jest uzasadnione. Wydanie postanowienia z art. 134 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie rozstrzygnięciu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania, co potwierdza liczne i jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, z dnia 10 października 2001 r., I SA/Gd 719/99, Lex nr 53890; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1490/07, Lex nr 500040, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., I OSK 478/10, Lex 745245). Czynności organu odwoławczego determinowane są przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, organ powinien zbadać odwołanie wnoszone przez stronę pod kątem jego dopuszczalności i terminowości. Po drugie, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., w dalszej zaś kolejności, w razie ewentualnego wniesienia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ powinien rozpoznać ten wniosek według przepisów art. 58 i 59 § 2 k.p.a. Może zdarzyć się tak, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, że strona najpierw złożyła odwołanie nie mając świadomości uchybienia terminu, a już po wydaniu przez organ postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji wniosek o przywrócenie terminu winien zostać normalnie rozpatrzony. Stwierdzenie uchybienia terminowi na podstawie art. 134 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ani nie czyni go bezzasadnym. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane było do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a nie do rozważenia zasadności wskazanych w nim okoliczności jedynie na marginesie. Stanowisko organu odnośnie przyczyn uchybienia terminu nie jest prawidłowe. Z okoliczności ujawnionych w sprawie wynika, że A. przez cały tok postępowania administracyjnego było reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego, a korespondencja wysyłana była na adres do doręczeń w siedzibie Oddziału Regionalnego A. w G. przy ul. T. Zgodnie art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Oznacza to, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym. Wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. Przy tym nie ma znaczenia, czy stroną jest osoba fizyczna, której doręczeń dokonuje się w trybie przepisów art. 42-44 k.p.a, czy jednostką organizacyjną (spółką) bądź organizacją społeczną, którym doręczeń dokonuje się w sposób ustalony w art. 45 k.p.a. W związku z tym i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności organy prowadzące postępowanie bezwzględnie zobowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 247). Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej, powinien mieć na uwadze te zasady i badać czy jednostka w postępowaniu administracyjnym miała zapewnioną należną jej ochronę prawną (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r. sygn. akt III ARN 45/93, OSNC 1994/5/112). W tej sytuacji doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. I OSK 1855/13, Lex nr 1590998). Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W realiach niniejszej sprawy w ocenie Sądu skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania po stronie pełnomocnika. Na gruncie art. 58 k.p.a. dla przywrócenia uchybionego terminu wystarczające jest bowiem wykazanie okoliczności świadczących o braku winy samego pełnomocnika. Udzielenie pełnomocnictwa procesowego poprzez zastępowanie reprezentowanego w toczącej się sprawie prowadzi do swoistego wyłączenia strony od udziału w czynnościach postępowania. Zastępowanie strony przez ustanowionego pełnomocnika oczywiście nie oznacza, iż strona pozbawiona jest możliwości osobistego uczestniczenia w postępowaniu, w szczególności uprawniona jest do składania oświadczeń woli i wiedzy, a więc także do wnoszenia środków odwoławczych. Jednakże po ustanowieniu pełnomocnika pisma nie doręcza się stronie, która go ustanowiła. Wówczas wszystkie pisma dla ich skuteczności prawnej doręcza się pełnomocnikowi. Jeśli zatem w realiach niniejszej sprawy przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została nadana na adres do korespondencji strony, który jest tożsamy z adresem jej pełnomocnika, to zaadresowanie przesyłki winno być na tyle wyraźne i czytelne, ażeby nie budziło jakichkolwiek wątpliwości co do jej właściwego adresata w osobie konkretnego pełnomocnika. Wbrew twierdzeniom organów nie mało to miejsca w rozpoznawanej sprawie, albowiem zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji przesłanej na adres do doręczeń nie potwierdza, ażeby wskazano w nim imię i nazwisko pełnomocnika. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym do okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do dokonania czynności zaliczono m.in. także okoliczności związane z wadliwym doręczeniem przesyłki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r., II SA/Gd 823/13, Lex nr 1470196). W rozpoznawanej sprawie doszło do wadliwości polegającej na doręczeniu przesyłki stronie z pomięciem jej pełnomocnika. Pominięcie przyczyn, które uniemożliwiły pełnomocnikowi terminowe działanie i odwołanie się wyłącznie do okoliczności dotyczących bezpośrednio strony postępowania stanowiło przejaw niedopuszczalnego ograniczenia skuteczności działań lub zaniechań pełnomocnika wobec reprezentowanego i doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że w sprawie nie doszło do doręczenia przesyłki zgodnie z wymogami prawa. Przekazanie przez stronę przesyłki jej pełnomocnikowi nie stanowi prawidłowego doręczenia i nie może wywołać dla strony negatywnych skutków procesowych. Okoliczność, że do tej pory przesyłki, adresowane tak samo jak ta zawierająca odwołanie, docierały do pełnomocnika, nie podważa stanowiska, że zaadresowanie przesyłki wyłącznie na adres strony bez uszczegółowienia jako adresata jej pełnomocnika w tej konkretnej sytuacji spowodowało uchybienie terminu do wniesienia odwołania, czemu pełnomocnik nie zawinił. Na marginesie dodać należy, że dokładne wskazanie danych pełnomocnika w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w której przesyłkę doręczano na adres spółki miało szczególne znaczenie, albowiem adres do korespondencji był jeden, a w ramach dużych struktur organizacyjnych obieg korespondencji zabiera niewątpliwie więcej czasu niż w przypadku mniejszych podmiotów. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wobec naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.