II SA/Gd 27/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 listopada 2024 r., nr WI-III.7821.1.20.2023.MKH w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. S. z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z 15 listopada 2024 r., nr Wl-III .7821.1.20.2023 .MKH, uchylającą w części decyzję Prezydenta Miasta Gdyni (dalej jako: Prezydent) z 8 sierpnia 2023 r., nr RAA1.6740.8.2.2023.MA-75 l/ulica, a w pozostałym zakresie utrzymującą ją w mocy. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 3 marca 2023 r., uzupełnionym i skorygowanym w trakcie prowadzonego postępowania, Prezydent Miasta Gdyni, jako zarządca dróg publicznych miasta Gdyni, wystąpił do Prezydenta Miasta Gdyni jako organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej [...]". W swoim wniosku inwestor wystąpił o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając wniosek ważnym interesem społecznym. Decyzją z 8 sierpnia 2023 r. Prezydent zezwolił na realizację ww. inwestycji, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołania od tej decyzji wnieśli B. D., P. W., K. A. oraz Spółka. W swoim odwołaniu Spółka zarzuciła brak uwzględnienia w części X. decyzji "wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich", interesu prawnego Spółki w zakresie konieczności posadowienia przy stacji paliw pylonów cenowych i standardowych oznaczeń stacji, poprzez nieuwzględnienie - przy wyznaczaniu linii rozgraniczających, miejsca posadowienia na terenie stacji w nowym miejscu monolitu cenowego widocznego z drogi dla kierowców. Spółka wniosła więc o zmianę przebiegu granicy podziału działki nr [...] i nr [...] z uwzględnieniem możliwości posadowienia na dodatkowym terenie monolitu cenowego zgodnie z obowiązującymi wymogami oraz ewentualnie dodatkowych nośników informacji, względnie o zobowiązanie inwestora do wyrażenia zgody na bezpłatne posadowienie w pasie drogi urządzeń Spółki istniejących tam do czasu wywłaszczenia albo do zawarcia umowy w tym zakresie. Wniesiono też o uwzględnienie przy zatwierdzaniu podziałów działek okoliczności, że jezdnia na granicy północnej stacji (granicy działki nr [...] po podziale), po której będą jeździły duże pojazdy typu cysterny, przylega do projektowanego chodnika wchodzącego w skład pasa drogi publicznej, co stwarza niebezpieczeństwo wypadków komunikacyjnych, ze względu na około półmetrowe zachodzenie skrajni pojazdów przy wykonywaniu skrętów. Wskazano, że planowana nowa granica działki ma być na istniejącym krawężniku dróg wewnętrznych stacji i - ze względu na wielkość placu manewrowego stacji - ruch cysterny odbywa się zbyt blisko zewnętrznego krawężnika stacji, co może powodować zagrożenie dla pieszych. Na wywłaszczanym terenie znajdują się również słupy oświetlenia terenu wewnętrznego stacji, a ich likwidacja spowoduje pogorszenie bezpieczeństwa poruszających się osób i pojazdów na terenie stacji. W celu uwzględnienia interesu Spółki wniesiono o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i oględzin nieruchomości, a także o powołanie biegłego w zakresie możliwości posadowienia zgodnego z przepisami o cenach monolitu cenowego na pozostałej części stacji paliw oraz oceny bezpieczeństwa komunikacyjnego przyjętego rozwiązania polegającego na bezpośrednim sąsiedztwie ciągu komunikacyjnego na stacji, obsługującego również cysterny paliwowe, z chodnikiem dla pieszych na projektowanej drodze publicznej. Na skutek rozpoznania odwołań Wojewoda - decyzją z 15 listopada 2024 r. uchylił kontrolowaną decyzję we wskazanym zakresie i w tej części orzekł co do istoty (pkt I), zaś w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy (pkt II). W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ odwoławczy dostrzegł rozbieżności pomiędzy treścią decyzji organu I instancji a załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji, tj. mapą w skali 1:500, przedstawiającą proponowany przebieg drogi. Przedłożona przez wnioskodawcę mapa, przedstawiająca proponowany przebieg drogi, zawierała nieprecyzyjne i niekonsekwentne oznaczenia linii rozgraniczających, a ich opis w punkcie II. skarżonej decyzji różnił się znacząco od opisu, jaki zawierała legenda na ww. mapie. Wobec tego pismem z 22 maja 2024 r. wezwano inwestora do dostarczenia mapy przedstawiającej proponowany przebieg przedmiotowej drogi z zaznaczeniem następujących elementów: - projektowanych granic pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] - ul. [...], z uwzględnieniem projektowanych podziałów; - granic terenu podlegającego ograniczeniom w korzystaniu w związku z koniecznością budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, zjazdów i sieci uzbrojenia terenu, rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzeznaczonych do dalszego użytkowania; - granic terenu objętego inwestycją; - prawidłowych oznaczeń nieruchomości objętych inwestycją oraz przeznaczonych do przejęcia. Na etapie postępowania odwoławczego inwestor przedstawił skorygowaną mapę - przedstawiającą proponowany przebieg przedmiotowej drogi, ze wskazaniem linii rozgraniczających projektowanej drogi, a także zakresu planowanych ograniczeń i zakresu inwestycji. W konsekwencji Wojewoda uchylił pkt III. skażonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowych linii rozgraniczających, a także odpowiednio uchylił i zatwierdził skorygowany załącznik mapowy przedstawiający projektowany przebieg drogi i linie rozgraniczające. Wojewoda stwierdził też konieczność dokonania korekty części graficznej załącznika nr 3 do decyzji, tj. rysunku projektu zagospodarowania terenu, którego zawartość w zakresie wskazania zakresu inwestycji była rozbieżna z treścią wniosku o wydanie decyzji ZRID. Rysunek projektu zagospodarowania terenu zawierał bowiem graficzne określenie zakresu inwestycji pomijające planowaną rozbiórkę budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. Wojewoda miał również zastrzeżenia odnośnie do zakresu, w jakim projektanci zapewnili sprawdzenie projektu architektoniczno - budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w szczególności w zakresie branży elektrycznej. Na etapie postępowania odwoławczego inwestor przedłożył odpowiednio skorygowane rysunki przedstawiające planowane zamierzenie, tj. projekt zagospodarowania terenu i plan sytuacyjny projektu architektoniczno-budowlanego branży drogowej. Inwestor zapewnił sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego branży elektrycznej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń. W konsekwencji Wojewoda uchylił rysunek nr 2 Projektu zagospodarowania terenu, nr 2 Projektu architektoniczno-budowlanego branży drogowej oraz zatwierdził rysunki zamienne, stanowiące odpowiednio załącznik nr 2 i załącznik 3 do niniejszej decyzji, a także zatwierdził zmiany w projekcie. Jak zauważył organ odwoławczy w pkt VI. kontrolowanej decyzji, gdzie wskazano nieruchomości lub ich części położone w granicach pasa drogowego drogi powiatowej, które z mocy prawa mają się stać własnością Miasta Gdyni - miasta na prawach powiatu, znalazły się również nieruchomości, które stanowią obecnie własność Gminy Miasta Gdyni. W tym zakresie wskazano, że drogi stanowiące mienie gminy są zarazem drogami stanowiącymi własność miasta na prawach powiatu – a zatem w odniesieniu do działek należących do Gminy Miasta Gdyni, które znalazły się w granicach pasa drogowego drogi powiatowej, nie zachodzi potrzeba przejęcia własności na rzecz Miasta Gdyni - miasta na prawach powiatu. Wobec tego Wojewoda uchylił dotychczasową treść punktu VI. zaskarżonej decyzji w zakresie nieruchomości stanowiących obecnie własność Gminy Miasta Gdyni. Ze względu na rozbieżności w treści wniosku i przedłożonej mapy z proponowanym przebiegiem drogi w zakresie budowy tymczasowych obiektów budowlanych, gdzie z legendy przedłożonej mapy wynikało, iż w ramach inwestycji przewidziano budowę tymczasowych obiektów, natomiast fakt ten nie znalazł odzwierciedlenia we wniosku, a inwestor na wezwanie oświadczył, że nie planuje w ramach przedmiotowej inwestycji budowy tymczasowych obiektów budowlanych, Wojewoda uznał za konieczne uchylenie punktu XII. skarżonej decyzji dotyczącego określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Wojewoda uzupełnił też treść decyzji Prezydenta o zezwolenie na dokonanie rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania - punktu usługowego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także obiektów o funkcji reklamowej. Zauważono, że w punkcie XIV. skarżonej decyzji, zawierającym "ustalenia dotyczące obowiązku dokonania budowy i przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, przebudowy innych dróg publicznych oraz rozbiórki" Prezydent pominął obowiązek dokonania rozbiórek i zezwolenie na ich dokonanie, choć w tabeli wskazującej na jakich nieruchomościach roboty mają być prowadzone zawarto m.in. roboty rozbiórkowe. Organ odwoławczy za bezzasadne uznał ustalanie ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości na potrzeby dokonywania ww. rozbiórek, gdyż w przypadku, gdy w wyniku realizacji inwestycji na nieruchomości ma być pozostawiona sieć uzbrojenia terenu, jak w niniejszej sprawie, organ powinien określić ograniczenia na czas po wykonywaniu inwestycji, jak to słusznie uczyniono w pkt XV.2-XV.4 decyzji (udostępnianie w celu konserwacji oraz usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na potrzeby konserwacji i usuwania awarii sieci uzbrojenia). Zatem określenie ograniczeń w pkt XV.1 (ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na potrzeby wykonania robót budowlanych ) jest wystarczające i odnosi się do wszystkich robót budowlanych, do których odnosi się pkt XIV. Z tego względu uchylono pkt XV.5 decyzji i uzupełniono pkt XV. Odnosząc się do odwołania B. D. i zarzutu o niemożności dowolnego dysponowania nieruchomościami, które stanowią jej własność, a także wcześniejszego odebrania i zwrotu nieruchomości - Wojewoda wyjaśnił, że niniejsze postępowanie odnosi się wyłącznie do badania prawidłowości wydania decyzji ZRID, zatem kwestia wcześniejszego odebrania nieruchomości jest bez wpływu. Także przyszłe i będące na etapie planowania zamierzenia inwestycyjne strony postępowania pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, bowiem jako zdarzenia niepewne nie mogą być przez inwestora brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o lokalizacji drogi. Dalej Organ zauważył, że tylko jedna ze wskazanych działek, tj. działka nr [...], została objęta przedmiotową inwestycją, działka nr [...] zostaje poza jej zakresem. Natomiast z faktu odzyskania prawa własności działki nr [...] wynika uzyskanie prawa do odszkodowania z tytułu utraty nieruchomości wydzielonej pod budowę drogi. Jak natomiast wyjaśnił inwestor, przejęcie pod rozbudowę drogi działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...], jest wymuszone lokalizacją południowej jezdni rozbudowywanej ul. [...], a także drogi rowerowej, chodnika, terenu zielonego oraz zjazdu i skarpy. Wymienione wyżej elementy drogi zostały zaprojektowane zgodnie z wymogami określonymi przepisami, a ich lokalizacja zapewnia ciągłość komunikacyjną na obszarze objętym inwestycją, przy czym wybór południowej strony drogi jako terenu rozbudowy został wymuszony istnieniem zwartej zabudowy mieszkaniowo-usługowej po jej północnej stronie. W zakresie odwołania P. W. - zarzucającego, że skoro na terenie działki będącej jego własnością nie zostało zaprojektowane żadne urządzenie ani budowla, bowiem na działce nr [...] istnieje skarpa, to działka powinna być wyłączona z decyzji - wskazano, że zgodnie z wyjaśnieniami inwestora, z uwagi na konieczność poszerzenia ul. [...] (przy której znajduje się działka skarżącego) oraz powiązania wysokościowego jezdni ul. [...] i zapewnienia zgodnego z obowiązującymi przepisami pochylenia na wlocie ul. [...], jezdnia ul. [...] została podniesiona o kilkadziesiąt centymetrów, co z kolei wymusiło zmianę przebiegu istniejącej skarpy. Skarpa ta jest w istocie nasypem stanowiącym podwalinę pod budowę drogi, czyli częścią korpusu drogi, której pozostawienie na prywatnej nieruchomości byłoby niezgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którymi drogi publiczne stanowią własność odpowiednich podmiotów publicznoprawnych, a także uniemożliwiałoby egzekwowanie przez zarządcę drogi respektowania zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi, w szczególności niszczenie rowów, nasypów i wykopów. Działka nr [...], na której jest zlokalizowana skarpa, słusznie zatem została wydzielona i włączona w pas drogowy. Dalej Wojewoda wskazał, że K. A. zarzucała, iż na skutek inwestycji nie będzie miała możliwości kontynuowania prowadzonej działalności gospodarczej, w związku z zamierzonym podziałem nieruchomości, której jest właścicielką. W tym zakresie wyjaśniono, że rozbudowa ul. [...] po jej południowej stronie została wymuszona istnieniem zwartej zabudowy mieszkaniowo-usługowej po północnej stronie drogi. Mając zatem do wyboru ingerencję w istniejącą zwartą zabudowę, inwestor zdecydował o wykorzystaniu terenów stosunkowo słabo zagospodarowanych. Zauważono, że granica terenu przeznaczonego pod rozbudowę drogi w przypadku działki nr [...] praktycznie pokrywa się z liniami rozgraniczającymi drogi określonymi w miejscowym planie i pozostaje bez wpływu na ustalone dopuszczalne granice zabudowy. Zatem, choć inwestor, działając w oparciu o przepisy specustawy, nie jest związany ustaleniami planu, to niezależnie od wyboru procedury uzyskiwania zezwolenia na realizację inwestycji - w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, a więc zgodnie z miejscowym planem, czy też w oparciu o specustawę drogową, a więc niezależnie od miejscowego planu - miał pełne prawo do zajęcia części działki nr [...] pod planowaną rozbudowę drogi. W ocenie Wojewody, przedłożony przez inwestora wniosek nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącej. Teren będący własnością skarżącej nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Odnośnie odwołania Spółki organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem jej przedmiot nie dotyczy okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia (skoro przeprowadzenie inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora nie narusza prawa), ale i byłoby sprzeczne z celem szczególnego postępowania administracyjnego, tj. jego uproszczeniem i przyspieszeniem. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek uzasadniających konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w trakcie przedmiotowego postępowania odwoławczego. W swojej decyzji Wojewoda wyjaśnił też, że postępowanie dotyczące ZRID ma uproszczony charakter, z czym wiąże się także zasadnicza dopuszczalność ingerencji w prawa i interesy jednostek, jeśli ma uzasadnienie w celu leżącym u podstaw realizowanej w interesie publicznym inwestycji drogowej wraz z infrastrukturą jej towarzyszącą. W takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wnioskowy charakter postępowania wyznacza jednocześnie granice oceny wniosku przez organ orzekający oraz granice jego orzeczenia, które ma się odnosić do tego wszystkiego, co jest przedmiotem wniosku, natomiast decyzja ZRID stanowi efekt oceny prawnej zamierzenia inwestycyjnego w kształcie przedstawionym we wniosku. Decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji. Podkreślono też liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Natomiast organy w tym postępowaniu badają tylko zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnienia dotyczące ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych decyzją. Z samej bowiem natury przedsięwzięcia liniowego, jakie stanowi inwestycja drogowa, wynika konieczność ingerencji w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych inwestycją, co jednak nie oznacza wadliwości decyzji. Przedmiotem orzekania nie jest więc prognozowanie wielkości ewentualnych strat czy utrudnień wynikających z realizacji inwestycji, jako czynników decydujących o wyborze przez inwestora konkretnych rozwiązań technicznych. Co więcej, przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka zakwestionowała zaskarżoną decyzję co do jej punktu II., zarzucając: naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162), dalej jako "specustawa", oraz z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), dalej jako "Prawo budowalne", w związku z art. 11i ust. 1 specustawy poprzez zignorowanie potrzeby poszanowania i ochrony uzasadnionych interesów Spółki oraz osób korzystających ze stacji paliw (osób trzecich) przy projektowaniu podziału nieruchomości i budowy drogi publicznej kosztem działającej tam stacji paliw; zaniechanie przy wydawaniu decyzji odwoławczej merytorycznej analizy możliwości i skutków ograniczenia oddziaływania inwestycji drogowej na stację paliw w minimalnym, wskazanym przez Spółkę zakresie i skutków takiego ograniczenia dla kompleksowej realizacji decyzji ZRID i przyjęcie fałszywego założenia, że w świetle regulacji specustawy w ogóle nie ma potrzeby takiego badania, oraz odmowę przeprowadzenia w tym celu rozprawy administracyjnej z udziałem inwestora, co powoduje, że działanie Wojewody narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej "k.p.a."), zasadę zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.), zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), zaś brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wnioskowanej przez stronę postępowania w odwołaniu, z uzasadnieniem w decyzji, że przedłuży to tylko postępowanie, narusza również art. 89 § 1 i 2 k.p.a. Stawiając te zarzuty wniesiono o zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu stwierdzono, że stanowisko Wojewody odnośnie interesów osób trzecich przy wydawaniu decyzji ZRID jest zbyt sztywne, z góry ukierunkowane, wewnętrznie sprzeczne, nazbyt uległe wobec interesów inwestorów drogowych, których całkowicie zwalnia z "troski o interesy lokalne", a przez to wydana decyzja nie odpowiada wymogom stawianym organom publicznym w rzetelnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Trudno też wywnioskować, czy Wojewoda przez "najkorzystniejsze rozwiązanie" uznaje maksymalną korzyść dla inwestora (i gdzie dostrzega podstawę prawną dla takiej interpretacji specustawy i szerzej - prawa budowlanego), czy korzyść odniesioną w możliwym stopniu przez wszystkich zainteresowanych poprzez uzgodnienie ich stanowisk. Spółka natomiast podtrzymuje swoje zarzuty, że nowa granica działki drogowej i działki zajętej przez stacją paliw ma przebiegać po istniejącym krawężniku dróg wewnętrznych stacji, gdzie z jednej strony granicy będzie funkcjonował chodnik z ruchem pieszym jako element pasa drogi publicznej, a po drugiej stronie krawężnika czyli granicy nieruchomości będzie droga wewnętrzna na stacji paliw, po której jeżdżą np. cysterny z paliwem. Ze względu na ograniczenie wielkości placu manewrowego na stacji, ruch cystern odbywać się będzie zbyt blisko zewnętrznego krawężnika stacji, co może powodować zagrożenie dla poruszających się po chodniku ze względu na zachodzenie cystern na zakręcie na chodnik dla pieszych. Konieczne jest też pozostawienie w obrębie stacji 6 m2 terenu na posadowienie znaku cenowego (monolitu) stacji wraz z podziemnym fundamentem, który to teren mógłby powstać po lekkiej korekcie przebiegu granic nieruchomości zaprojektowanych w ZRID. Organ jednak nie analizował tej możliwości. Zdaniem skarżącej pogląd, że przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem, nie mają zastosowania do sytuacji, gdy skutki ingerencji w sferę praw i wolności nie są rekompensowana stosownym odszkodowaniem - jak w sytuacji konieczności poniesienia kosztów przeniesienia budowli w formie dużego cennika a następnie uiszczania przez Spółkę przez cały okres używania stacji opłaty za zajęcie pasa drogi publicznej w celu posadowienia tam cennika, który, zgodnie z ustawą o cenach, jest obowiązkowy na stacjach paliw. Zatem w rozważanym wypadku organ powinien ustalić, czy wskazywane w odwołaniu interesy Spółki są uzasadnione, a jeśli tak, to powinien był wezwać inwestora do wskazania, czy interesy te mogą być uwzględnione, a w uzasadnieniu decyzji opisać dokonane ustalenia i ich wpływ na treść decyzji. Ze względu zaś na ewidentną sprzeczność interesów inwestora i odwołującego się, najlepszym rozwiązaniem byłoby przeprowadzenie w tym celu rozprawy administracyjnej na podstawie art. 89 § 2 k.p.a. i oględzin spornego terenu z udziałem biegłego projektanta, o co wnoszono, i niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że przedłużyłoby to tok postępowania. Arbitralna decyzja Wojewody, uznająca za słuszne wyłączne interesy inwestora, jest zatem wadliwa, a wywody uzasadniające ją wskazują, że Wojewoda bagatelizuje wagę interesów innych uczestników postępowania, wbrew wymogom zarówno specustawy jak i prawa budowlanego, co czyni decyzję prawnie wadliwą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że skarżąca próbowała uzyskać zezwolenie na postawienie małego pylonu reklamowego (cenowego) do muru oporowego, jednak właściwy organ wniósł sprzeciw od tego zgłoszenia, na dowód czego złożono kopię decyzji poświadczoną za zgodność z oryginałem. Wyjaśnił również, że roboty budowlane (objęte zaskarżoną decyzją) zostały już wykonane i doprowadziły do tego, że cysterny muszą w inny sposób manewrować na terenie stacji, uszkadzając studzienki i powodując szkody, na dowód czego przedłożył zdjęcia. W jego ocenie wyjaśnienia inwestora, jakie złożył w postępowaniu odwoławczym, nie były wystarczające dla uzasadnienia przebiegu drogi. Pełnomocnik powołał się na wyrok NSA z 14 grudnia 2023 r. sygn. II OSK 891/21 i wniósł o uchylenie punktu drugiego zaskarżonej decyzji odnośnie wywłaszczenia nieruchomości skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli zaś podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 15 listopada 2024 r., utrzymująca - co do zasady – w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 8 sierpnia 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty było skutkiem skorygowania przedbiegu linii rozgraniczających i w związku z tym załącznika mapowego przedstawiającego projektowany przebieg drogi i linie rozgraniczające, zatwierdzeniem rysunków zamiennych stanowiących załącznik nr 2 do projektu – branża elektryczna, wskazaniem nieruchomości lub ich części, położonych w granicach pasa drogowego drogi powiatowej, które z mocy prawa mają się stać własnością Miasta Gdyni, uchyleniem punktu XII skarżonej decyzji dotyczącego określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz uzupełnieniem rozstrzygnięcia o zezwolenie na dokonanie rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania - punktu usługowego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także obiektów o funkcji reklamowej). W skardze natomiast Spółka kwestionuje utrzymane przez Wojewodę zapisy części X. decyzji Prezydenta, dotyczące konieczności poszanowania przy realizacji inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich. Na rozprawie pełnomocnik Spółki doprecyzował, że wnosi o uchylenie punktu drugiego skarżonej decyzji (utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta w pozostałym zakresie) odnośnie wywłaszczenia nieruchomości skarżącej. Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i wymagał eliminacji tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Co istotne, kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącej, wynikającego z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości, stanowiącej przed podziałem zatwierdzonym kwestionowaną decyzją, działkę o numerze [...] (po podziale wywłaszczona działka nr [...]) i działkę o numerze [...] (po podziale wywłaszczona działka nr [...]). Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), dalej jako "specustawa drogowa", które określają szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych, a więc odmienne od unormowań dotyczących innych inwestycji, przy czym są to rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg. Ustawa ta ma charakter specjalny, jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Szczególny charakter specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru, mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi, kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 567/23; NSA z 27 września 2022 r., sygn. akt II OSK 711/22, dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Celem powołanej ustawy jest więc uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy i przebudowy drogi publicznej, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a tym samym usprawnić komunikację i poprawić jej bezpieczeństwo. Co istotne, w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 1 - 8 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a)określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, j)zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h. Jak już natomiast wskazano, skarżąca upatruje się w wydanych decyzjach naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy poprzez nieuwzględnienie, że na skutek ustalonej granicy podziału działki nr [...] i [...] oraz przejścia na własność Gminy wydzielonych działek nr [...] i [...], konieczne będzie zdemontowanie monolitu cenowego Spółki, co narazi ją na naruszenie przepisów prawa w zakresie uwidaczniania cen na stacjach paliw, a także dokonanie podziału w ten sposób, że jezdnia stacji, po której poruszają się cysterny z paliwem, przylegać będzie do projektowanego chodnika, co spowoduje zbyt mało miejsca na manewry cystern i ryzyko wypadków komunikacyjnych. Odnosząc się do powyższego należy podkreślić, że ze względu na szczególny charakter inwestycji drogowych i decyzje ZRID, organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy nie posiada kompetencji ani do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Spod kognicji tego organu wyłączona jest ponadto również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje wyłącznie zarządca (wnioskodawca) i to wyłącznie on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Co więcej, ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia rozwiązań wariantowych, alternatywnych. Organ rozpatrujący wniosek nie może więc dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (zob. wyroki NSA z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14 ; z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1242/21; z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2348/22, CBOSA). Pozytywna ocena w tym zakresie nakłada obowiązek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ZRID jest zatem decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu, zaś samo jej wydanie nie jej poprzedzone ustaleniami przebiegu drogi (zob. wyrok NSA z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, CBOSA). Mając na uwadze ww. uwagi natury ogólnej należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy nie mogły ingerować – tak jak chciała tego skarżąca – w przebieg trasy planowanej inwestycji i w konieczne przy tym przebiegu wywłaszczenia oraz podziały nieruchomości. W szczególności, ze względu na realizację inwestycji na terenie miejskim, gęsto zabudowanym, nie można pomijać, że przebieg ten jest ograniczony i inwestor nie ma możliwości realizacji niektórych jego elementów w innych miejscach, z pominięciem działek skarżącej. Nie jest więc możliwe, aby np. projektowany chodnik kończył swój bieg na wysokości działek Spółki i kontynuował go dalej, za skrzyżowaniem, bądź też aby na wysokości stacji miał inne parametry (mniejsza szerokość pasa jezdni/chodnika) niż na pozostałej długości tak, aby nie zabierać miejsca, w którym Spółka posadowiła monolit cenowy. Takie szatkowanie inwestycji przeczyłoby celowi ustawy i celowi samej inwestycji, polegającej na rozbudowie istniejącej drogi powiatowej. Inwestor w takim wypadku działa bowiem na bazie już istniejącego przebiegu drogi i jej elementów, modernizując je lub dodając nowe, usprawniające ruch drogowy i pieszych. W ramach inwestycji inwestor zaplanował bowiem budowę dodatkowej, południowej jezdni o dwóch pasach ruchu, oddzielonej od jezdni północnej pasem zieleni, buspasy, przebudowę skrzyżowań, budowę ciągów pieszych i rowerowych, terenu zieleni odseparowujące ruch pieszo-rowerowy od samochodowego oraz przystanki autobusowe. Co więcej, jak wynika z wyjaśnień inwestora, ulica [...] stanowi drogę istotną dla sił zbrojnych, w związku z czym mogą poruszać się po niej również pojazdy specjalne będące na wyposażeniu jednostek wojskowych zlokalizowanych w tej części miasta. Powyższe powoduje, że pasy ruchu zaprojektowano o szerokości 3,25 m, co zgodnie z pozytywną opinią Centralnego Wojskowego Centrum rekrutacji – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, zabezpiecza potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (pismo Prezydenta Miasta z 26 października 2023 r.). Zatem w rozważanym wypadku taki a nie inny przebieg inwestycji warunkowany był również koniecznością spełnienia wymogów technicznych w zakresie szerokości pasów drogowych, w szczególności z uwzględnieniem wymogów dla pojazdów sił zbrojnych, oraz ciągów pieszo-rowerowych, na terenie gęsto zabudowanym, co uniemożliwiało modyfikację przebiegu i obszerności inwestycji z pominięciem działek skarżącej. Odnośnie zaś żądania Spółki do zobowiązania inwestora do wyrażenia zgody na bezpłatne posadowienie w pasie drogi urządzeń Spółki istniejących tam do czasu wywłaszczenia albo do zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) wskazać trzeba, że zamieszczenie w decyzji ZRID takiego zobowiązania byłoby z mocy prawa nieważne, gdyż de facto stanowiłoby uzależnienie zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Takie zaś działanie wprost wyklucza art. 11e specustawy drogowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2952/16, CBOSA). Należy przy tym zauważyć, że powołany przepis ustawy o drogach publicznych nie odnosi się do sytuacji Spółki, bowiem stanowi on, że grunty w pasie drogowym zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust. 1 cyt. ustawy (stacjonarne i przenośne urządzenia służące do obserwacji i rejestracji obrazu zdarzeń na drogach, wraz z fundamentami, konstrukcjami wsporczymi oraz przynależnymi elementami wyposażenia). Tymczasem proponowana przez Spółkę umowa nie dotyczyłaby ww. celów, lecz celu komercyjnego przedsiębiorcy. Wreszcie, w odniesieniu do nieuwzględnienia, że na wywłaszczonych działkach nr [...] i [...] znajdują się 2 cenniki i monolit, a ich likwidacja stanowić będzie naruszenie przez Spółkę przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 19 grudnia 2022 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz.U. z 2022 r., poz. 2776), Sąd stwierdził, że również w tym zakresie przy wydawaniu decyzji ZRID nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich – Spółki. Wprawdzie zgodnie z § 12 ww. rozporządzenia na stacjach benzynowych ceny paliw uwidacznia się w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do stacji, poruszających się po drogach publicznych, zaś za niewywiązywanie się z tych obowiązków, na mocy art. 6 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2023 r., poz. 168), grozi kara pieniężna, lecz - zdaniem Sądu - usunięcie wskazanych przez Spółkę cenników i monolitu na skutek przedmiotowej decyzji, nie spowoduje naruszenia ww. przepisu. Wskazana bowiem regulacja rozporządzenia nie ogranicza przedsiębiorcy w sposobie uwidaczniania cen paliw. Nie wskazuje, jakiego rodzaju urządzenie czy też obiekt budowlany ma te ceny uwidaczniać. Jedynym wymogiem jest to, aby były one czytelne dla kierowców zbliżających się do stacji. Nie jest zatem wymagane, szczególnie na terenach miejskich z ograniczeniem prędkości, aby ceny te prezentowane były na dużym monolicie cenowym. Wobec tego, w ocenie orzekającego Sądu, likwidacja cenników i monolitu nie oznacza, że Spółka nie będzie mogła wywiązać się z obowiązków w zakresie uwidaczniania cen paliw. Jest bowiem możliwe realizowanie ww. obowiązków w innej formie, niż mające podlegać likwidacji cenniki i monolit. Natomiast Sąd podziela pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (zob. m.in. wyroki NSA z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 371/23; z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14; wyrok WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1183/20, CBOSA). Z takim zaś naruszeniem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd za niezasadny uznał zarzut nieuwzględnienia uzasadnianych interesów osób trzecich przy wydawaniu kontrolowanych decyzji. W zakresie kwestionowanego wywłaszczenia działek należących do Spółki przypomnieć należy, że niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1, jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. "Specustawa drogowa" służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji, która - jak wynika z akt sprawy – niewątpliwie stanowi konieczną inwestycję celu publicznego. Proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że - po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją (tak w cyt. wyroku NSA z 13 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1705/17). Co natomiast istotne Wojewoda nie zignorował zarzutów skarżącej dotyczących przebiegu inwestycji podnoszonych w odwołaniu i pismem z 13 października 2023 r. zwrócił się do inwestora o odniesienie do nich. Swoje stanowisko i uzasadnienie przebiegu inwestycji Prezydent szeroko przedstawił w piśmie z 26 października 2023 r. Natomiast w piśmie z 28 grudnia 2023 r. dodatkowo wyjaśnił, że na szerokość pasa drogowego składają się przede wszystkim szerokości poszczególnych elementów drogi, tj. jezdni, chodników, drogi rowerowej, pasa zieleni. Wielkości te wynikają z obowiązujących przepisów, warunków technicznych wydanych przez Zarządcę drogi, w tym przejętych przez Gminę standardów dotyczących projektowania. Zgodnie z wytycznymi Zarządcy, ulica [...] na analizowanym odcinku jest rozbudowywana w śladzie istniejącej drogi o dodatkową jezdnię, w tym buspasy, pas zieleni, chodniki i ścieżkę rowerową. Ulica ta stanowi też drogę istotną dla sił zbrojnych, co determinuje szerokość jezdni. Wyjaśnienia te należy uznać za wystarczające dla stwierdzenia uzasadnienia realizacji inwestycji drogowej w takim kształcie, jak zaproponował inwestor. Z wyjaśnień tych jasno wynika, że przedmiot inwestycji – rozbudowa po śladzie istniejącej już drogi, i jej elementy składowe wymuszają pewien przebieg inwestycji, ograniczając inwestora w jakichkolwiek modyfikacjach, zgodnie z żądaniami wywłaszczonych podmiotów. Usunięcie z przebiegu inwestycji działek skarżącej skutkować musiałoby likwidacją na tym odcinku jakiegokolwiek ciągu pieszego i rowerowego, ze względu na konieczne poszerzenie jezdni, bądź też zwężenie pasa jezdni w tym miejscu, aby zachować jakikolwiek ciąg dla przechodu pieszych i przejazdu rowerów. Takie modyfikacje niewątpliwie wpływałyby na bezpieczeństwo ruchu samochodowego i pieszego, co byłoby zaprzeczeniem celu tej inwestycji, którym jest – jak wskazywał inwestor – zwiększenie komfortu poruszania się i bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu oraz zapewnienie obsługi ruchu pojazdów sił zbrojnych. Przy tym z projektów wynika, że zakres odjęcia prawa własności Spółki jest proporcjonalny do celów, jakie ma realizować inwestycja i nie wykracza poza te cele, tj. nie odjęto Spółce więcej praw, niż jest to konieczne. Natomiast to, czy objęta decyzją ZRID inwestycja jest zgodna z oczekiwaniami mieszkańców, właścicieli nieruchomości, nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji ZRID (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 724/20, CBOSA). Tym samym rację miał Wojewoda stwierdzając, że przeprowadzenie rozprawy w tej sprawie tylko przedłużyłoby postępowanie. Inwestor przedstawił bowiem konkretny przebieg drogi i nie mógł go zmodyfikować zgodnie z żądaniami skarżącej. Reasumując, skarżąca nie wykazała, aby w wyniku zaprojektowanego przebiegu drogi doszło do naruszenia przepisów prawa, czy też, że z decyzji tej wynika prawne ograniczenie wykonywanej dotychczas działalności gospodarczej związanej ze sprzedażą paliw. Nie jest więc możliwe stwierdzenie naruszenia przez decyzję uzasadnionych interesów osób trzecich. Samo zaś podważenie zasadności lokalizacji inwestycji na działkach skarżącej nie może być przedmiotem badania przez organy. Nie ulega wątpliwości, że obiektywnie decyzja narusza sferę uprawnień właścicielskich skarżącej, ale naruszenie to dokonane zostało zgodnie z prawem i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Dalej stwierdzić należy, że zarzuty Spółki nie zdołały podważyć oceny organów co do kompletności wniosku wraz z załącznikami oraz zgodności inwestycji ze szczegółowymi przepisami technicznymi. Także analiza Sądu w tym zakresie nie wykazała nieprawidłowości. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany zawiera także wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego. Projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie. Organom nie można też skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., czy też naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niniejsza skarga została rozpoznana na rozprawie, mimo wniosku strony skarżącej o procedowanie w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami będą przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści oraz inne podmioty, którym przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętymi liniami rozgraniczającymi projektowaną drogę. Przy czym, zgodnie z art. 11f ust. 3 cyt. ustawy, doręczenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest dokonywane tylko wobec wnioskodawcy, zaś pozostałe strony są zawiadamiane w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Z kolei na etapie postępowania sądowoadministracyjnego stronami są skarżący (w tym wypadku jeden z podmiotów wywłaszczonych) i organ, zatem dotychczasowy krąg stron jest ograniczony. Niemniej, przepis art. 33 ust. 1a p.p.s.a. stanowi, że jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania. W związku z tym Sąd uznał za zasadne przeprowadzenie rozprawy i umożliwienie zgłoszenia swojego udziału innym podmiotom zawiadamianym przez organy w drodze obwieszczeń, a które nie wniosły skargi i nie przedstawiły swojego stanowiska przed sądem. Sąd dodatkowo wyjaśnia Spółce, mając na uwadze oświadczenie pełnomocnika skarżącej złożone na rozprawie, iż przedmiotowa inwestycja została już wykonana, że zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, nawet w przypadku uwzględnienia skargi w tej sprawie sąd administracyjny mógłby stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takich naruszeń niewątpliwie w sprawie Sąd się nie dopatrzył.