II SA/Gd 2702/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Towarzystwa Ekologicznego w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 września 2000 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu modernizacji budynku produkcyjnego i inwentaryzacji zagospodarowania i uzbrojenia terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 lipca 2000 r., nr [...] i zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Towarzystwa Ekologicznego w K. 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 2. określa, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 lipca 2000 r., nr [...] nie może być wykonane. Powiatowy Inspektor Sanitarny, po zapoznaniu się z przedłożoną przez inwestora A J. D. dokumentacją: inwentaryzacją zagospodarowania i uzbrojenia terenu działki nr [...] w K. oraz modernizacją budynku produkcyjnego na działce nr [...] w K. przy ul. [...], na podstawie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., postanowieniem z dnia 26 lipca 2000 r. Nr [...] zaopiniował ją pozytywnie z zastrzeżeniami. Postanowienie wydane zostało w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 1999 r. Nr [...] nakazującym inwestorowi m. in. uzyskanie opinii sanitarnej o ww. dokumentacji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Towarzystwo Ekologiczne im. prof. Juliana Aleksandrowicza w K., podnosząc iż wydane zostało z naruszeniem przepisów ustaw o: ochronie środowiska, ochronie przyrody, Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy Prawo budowlane. Wskazano przede wszystkim na niemożność wydawania opinii w odniesieniu do budynków powstałych w wyniku rozbudowy Zakładu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Podniesiono również, że Zakład wybudowany został niezgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. Ponadto wskazano, że Zakład ma nie unormowaną gospodarkę wodno-ściekową oraz istnieją uzasadnione obawy zrzutu ścieków i uszkodzenia biologicznych oczyszczalni ścieków. Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu zażalenia Towarzystwa Ekologicznego im. prof. Juliana Aleksandrowicza w K., postanowieniem z dnia 29 września 2000 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że podniesiony zarzut nie unormowanej gospodarki wodno-ściekowej Zakładu nie znajduje uzasadnienia w świetle rozwiązań przedstawionych w przedłożonej przez inwestora do zaopiniowania dokumentacji. Ponadto organ II instancji wyjaśnił odwołującemu, że organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do oceny zasadności składanych do zaopiniowania wniosków z przepisami prawa budowlanego, czy tez zagospodarowania przestrzennego. Zwrócił uwagę, że przedmiotowa opinia sanitarna niezbędna jest inwestorowi w celu zalegalizowania wybudowanych obiektów i uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie. Natomiast w odniesieniu do pozostałych zarzutów – informacji o stanie sanitarnym Zakładu stwierdził, że pozostają bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, jednakże zostaną wykorzystane przez organy inspekcji sanitarnej podczas bieżącego nadzoru sanitarnego. Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Towarzystwo Ekologiczne im. prof. Juliana Aleksandrowicza w K., zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 7, 77 i 78 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że przy rozstrzyganiu sprawy pominięto istotną i pozostającą w związku z niniejszą sprawą kwestię toczącego się postępowania w przedmiocie wykonania wezwania nakazującego inwestorowi rozbiórkę obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Pozostała argumentacja skargi jest tożsama z zarzutami podniesionymi na etapie postępowania odwoławczego przez Towarzystwo i koncentruje się na wydaniu zaskarżonego postanowienia bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa budowlanego, ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, których treść pozostaje w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem. W ocenie skarżącego działanie takie narusza nałożony na organy administracji państwowej i samorządowej obowiązek współdziałania. Wobec powyższego wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Ponadto podniesione przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące wyrażenia zgody przez organy inspekcji sanitarnej na prowadzenia działalności przez inwestora - A J. D., a także wydawania pozwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego oraz orzekania o zgodności zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznał za bezzasadne, gdyż organy inspekcji sanitarnej nie są właściwe do rozstrzygania w powołanym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprawując w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane przez stronę skarżącą. Z akt sprawy wynika, że J. D. wystąpił do Powiatowego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o zaopiniowanie dokumentacji, składającej się z: inwentaryzacji zagospodarowania i uzbrojenia terenu działki nr [...] przy ul. [...] w K. oraz modernizacji znajdującego się na niej budynku produkcyjnego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Obowiązek uzyskania m. in. przedmiotowej opinii został nałożony na inwestora postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 1999 r. w związku z postępowaniem zmierzającym do zalegalizowania wybudowanych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę obiektów. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia podnieść należy, że organ I instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia powołał art. 106 § 5 k.p.a. Sąd zauważa, że przepis art. 106 k.p.a. dotyczy tzw. współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji. Zatem jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzje wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (art. 106 § 1 k.p.a.). Nie jest więc możliwe wydawanie postanowień przez organ współdziałający na mocy art. 106 § 5 k.p.a., w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie nie zwrócił się o zajęcie takiego stanowiska. O zajęcie stanowiska przez organ współdziałający występuje bowiem nie strona postępowania, a organ załatwiający sprawę (art. 106 § 2 k.p.a.). Wskazać przy tym należy, że zarówno uprawnienie do wyrażania stanowiska np. w formie opinii, jak i obowiązek współdziałania organów administracji musi wynikać z przepisów prawa materialnego (por. m. in. wyrok NSA z dnia 21 września 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1913/97, Wokanda 2000/6/36; wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2357/98, nie publ.; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 323/99, baza orzeczeń LEX nr 79343). Po pierwsze, w rozpoznawanej sprawie to inwestor (nie zaś organ) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego o zaopiniowanie dokumentacji - inwentaryzacji i projektu modernizacji. Organ winien więc zaopiniować przedłożoną dokumentację pod względem zgodności przedstawionych rozwiązań z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.). Natomiast Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał postanowienie z powołaniem się na proceduralną normę art. 106 § 5 k.p.a. Po drugie, jak już wyżej wskazano, ten tryb współdziałania organów musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze postanowienia. W niniejszej sprawie możliwości takiej nie stwarza powoływany przez organ przepis art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który wyznacza jedynie zakres działania organów Inspekcji Sanitarnej w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Prawnej kompetencji do podjęcia postanowienia opiniującego, w następstwie wniosku inwestora, nie stwarzał również żaden z przepisów prawa budowlanego, które mają zastosowanie w sprawie rozbudowy budynku niezgodnej z przepisami. Zatem w sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ opinia higieniczno-sanitarna mogła zostać wydana na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, winny zatem z urzędu przestrzegać swojej właściwości i zakresu kompetencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi kwalifikowaną wadliwość zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.), na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji wydano na podstawie przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.