II SA/Gd 275/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 5 grudnia 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2017 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 21 kwietnia 2016 r. do Urzędu Miejskiego skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego zlokalizowanego przy ul. P. w S.(działka nr [..] obręb [..]) na lokal mieszkalny. Prezydent Miasta, postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r., nr [..], wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w skrócie jako "k.p.a.", odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia, wskazując, że zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny jest sprzeczna z prawem miejscowym. Uzasadniając zajęte stanowisko organ wskazał, że budynek zlokalizowany przy ul. P. w S. znajduje się na obszarze miasta, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[..]", uchwalony uchwałą nr XII/158/07 Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 146, poz. 2754) – w skrócie jako "plan miejscowy". Zgodnie z tym planem objęta wnioskiem działka nr [..] znajduje się na terenie oznaczonym jako tereny wielofunkcyjne z wiodącą funkcją usługową (2.26.U). Podczas przeprowadzonej wizji w terenie organ ustalił, że w budynku przy ul. P. znajdują się lokale mieszkalne, jednak – jak zaznaczył, wizja w terenie nie może stanowić podstawy do wydania zaskarżonego zaświadczenia. Organ stwierdził też, że plan miejscowy dopuszcza dotychczasowy sposób użytkowania przedmiotowego budynku do czasu zagospodarowania użytkowania zgodnie z jego ustaleniami i nie wyznacza terminu realizacji tych ustaleń. Założeniem planu dla terenu 2.26.U jest przekształcenie istniejącej funkcji mieszkalnej w funkcję usługową. Realizacja zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego narusza zapisy § 12 planu miejscowego i doprowadzi w przyszłości do utrwalenia funkcji mieszkaniowej, która jest niezgodna z ustaleniami planu dla tego terenu. W zażaleniu na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta skarżący domagał się jego zmiany i wydania orzeczenia co do istoty sprawy, podnosząc, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym zaniechanie ustalenia, jakie jest faktyczne wykorzystanie wskazanego terenu tj. w jaki sposób są wykorzystywane lokale mieszkalne w trzech budynkach mieszkalnych znajdujących się na tym terenie; - art. 124 § 2 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego zaświadczenia w sposób dostateczny, w tym niewyjaśnienie dlaczego - pomimo zapisów w planie miejscowym o wielofunkcyjności przedmiotowego terenu, organ uznał, że jest to teren z wyłączną funkcją usługową, a nie jedynie wiodącą, dominującą, podstawową i dlaczego planowana zmiana sposobu użytkowania nie mieści się w pojęciu wielofunkcyjności, o której mowa w planie miejscowym; niewyjaśnienie w sposób dostateczny dlaczego zmiana sposobu użytkowania jednego lokalu z funkcji usługowej na mieszkalną w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, uniemożliwi realizację zapisów planu w sytuacji, gdy "wyprowadzenie" funkcji mieszkaniowej ze wskazywanego terenu i tak wymagałoby działań w stosunku do właścicieli kilkunastu mieszkań w trzech blokach mieszkalnych wielorodzinnych; - przepisów prawa materialnego poprzez niewymienienie i nieuwzględnienie w uzasadnieniu postanowienia zapisów planu miejscowego wskazujących na wielofunkcyjność terenu, na którym znajduje się budynek, w tym definicji z części wstępnej, opisowej planu i zapisów z karty terenu nr 2 określającego funkcję terenu. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że całkowicie nietrafne jest stwierdzenie organu, iż funkcja mieszkaniowa jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, skoro plan ten dopuszcza dotychczasowy sposób użytkowania budynku. Ponadto zmiana sposobu użytkowania lokalu a nie całego budynku, która stanowi powrót do funkcji wcześniejszej – mieszkaniowej tego lokalu, zgodnej z dopuszczonym do dotychczasowego sposobu użytkowania przeznaczeniem całego budynku, w którym znajdują się inne lokal mieszkalne, podobnie jak w dwóch budynkach wielorodzinnych po sąsiedzku, nie może być uznana za sprzeczną z zapisami planu miejscowego, skoro ograniczenia planu dotyczą wyraźnie niedopuszczalnych zmian obiektów – budynków a nie lokali wewnątrz. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r., wydanym na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 217 § 2 pkt 1 i art. 219 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 5 grudnia 2016 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że żądanie zgłoszone przez skarżącego miało swoją podstawę w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) – dalej jako "ustawa Prawo budowlane", zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części a do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane wynika, że do wydania zaświadczenia, o którym mowa w tym przepisie, a tym samym do dokonania interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który to organ - zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) – w skrócie jako "u.p.z.p.", sporządza projekt tego planu, przedkładając go do uchwalenia radzie gminy. Tym samym to właśnie wójt (burmistrz, prezydent), a nie organ wyższego stopnia, posiada największą wiedzę odnośnie polityki planistycznej gminy (miasta na prawach powiatu). Kolegium stwierdziło też, że ocena dokonana przez Prezydenta Miasta w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2016 r. nie była dowolna, co w ostateczności prowadzi do wniosku, że planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny pozostaje w sprzeczności z planem miejscowym. Kolegium wskazało jednocześnie, że z uwagi na odmienności rządzące postępowaniem w sprawie wydawania zaświadczeń organ odwoławczy nie ma uprawnienia do uchylenia zaskarżonego postanowienia i dokonania czynności faktycznej/materialno – technicznej polegającej na wydaniu zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, podnosząc, że wydane zostało ono z naruszeniem: - art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i nieuznanie, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania w pełnym zakresie i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie wziął pod uwagę, jakie jest faktyczne wykorzystanie wskazanego terenu tj. w jaki sposób są wykorzystywane lokale mieszkalne w trzech budynkach mieszkalnych znajdujących się na tym terenie; - art. 138 i art. 124 § 2 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. - poprzez nieuznanie, że organ l instancji nie wyjaśnił podstawy faktycznej i prawnej wydanego zaświadczenia w sposób dostateczny, w tym nie wyjaśnił, dlaczego - pomimo zapisów w planie miejscowym o wielofunkcyjności przedmiotowego terenu, organ uznał, że jest to teren z wyłączną funkcją usługową, a nie jedynie wiodącą, dominującą podstawową i dlaczego planowana zmiana sposobu użytkowania nie mieści się w pojęciu wielofunkcyjności, o której mowa w planie miejscowym; nieuznanie, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny, dlaczego zdaniem tego organu zmiana sposobu użytkowania jednego lokalu z funkcji usługowej na mieszkalną w budynku mieszkalnym wielorodzinnym uniemożliwi realizację zapisów planu w sytuacji, gdy "wyprowadzenie" funkcji mieszkaniowej ze wskazywanego terenu i tak wymagałoby działań w stosunku do właścicieli kilkunastu mieszkań w trzech blokach mieszkalnych wielorodzinnych; - przepisów prawa materialnego poprzez niewytknięcie organowi I instancji naruszenia zapisów planu miejscowego; niewymienienie i nieuwzględnienie w uzasadnieniu postanowienia zapisów planu miejscowego wskazujących na wielofunkcyjność terenu, na którym znajduje się budynek, w tym definicji z części wstępnej - opisowej planu i zapisów z karty terenu nr 2 - określającej funkcję terenu; niewytknięcie organowi I instancji, że nie dokonał wykładni pojęcia "dotychczasowy sposób użytkowania terenów". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienia zostały wydane na skutek złożonego przez skarżącego w dniu 21 kwietnia 2016 r. wniosku o wydanie zaświadczenia o zgodności z zapisami planu miejscowego zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego zlokalizowanego przy ul. P. w S. (działka nr [..] obręb [..]) na lokal mieszkalny. Zaświadczenie takie jest skarżącemu potrzebne do zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1 znajdującego się w budynku przy ul. P. w S. Wymóg posiadania takiego zaświadczenia wynika z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1277/11 (dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że powyższe zaświadczenie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Należy zauważyć, że w zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, błędny jest więc pogląd, że wystarczy w zaświadczeniu przytoczyć zapisy planu. Gdyby ustawodawcy w tym przypadku chodziło tylko o przedstawienie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane miałby inne brzmienie. W zaświadczeniu tym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy błędnie uznały, że zamierzona przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania lokalu nr 1 w budynku przy ul. P.w S. (z usługowego na mieszkalny) jest niezgodna z zapisami planu miejscowego. Odmowa wydania skarżącemu zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego oparta została bowiem na nieprawidłowej wykładni tego aktu prawa miejscowego, dokonanej przez organy. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - przynależy do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako normatywny akt prawny, powinien zawierać postanowienia ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Niedopuszczalne jest natomiast zamieszczanie w jego treści informacji, zaleceń czy też innego rodzaju niewiążących sugestii (np. dla potencjalnych inwestorów), a więc nieprecyzyjnych regulacji co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nim nieruchomości. Konsekwencją normatywnego charakteru planu jest także konieczność zastosowania przy jego wykładni metod właściwych dla aktów normatywnych. Zatem w sytuacji, gdy rezultaty uzyskane na podstawie wykładni gramatycznej są niewystarczające do kwalifikacji faktów i ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalne jest stosowanie innych reguł wykładni prawa, tj. wykładni celowościowej lub funkcjonalnej. Należy jednak zaznaczyć, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określając przeznaczenie danego terenu, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na objętym planem obszarze, mogąc ograniczać gwarantowane przepisami Konstytucji RP i prawa cywilnego uprawnienia właścicieli nieruchomości nim objętych. Dlatego też postanowienia te muszą być interpretowane ściśle, a zakazy zawarte w planie miejscowym muszą być jasno i wyraźnie sformułowane. Właściwym dla terenu, na którym znajduje się budynek przy ul. P. w S., jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[..]", uchwalony uchwałą nr XII/158/07 Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2007 r., nr 146, poz. 2754). Zgodnie z tym planem, nieruchomość przy ul. P. w S. znajduje się w jednostce planistycznej 2.26.U. Z § 4 ust. 2 planu wynika, że teren oznaczony symbolem U to teren wielofunkcyjny z wiodącą funkcją usługową. W § 4 ust. 4 pkt 1 planu wskazano zaś, że w ramach zagospodarowania tego terenu dopuszcza się ponadto lokalizację obiektów i urządzeń towarzyszących funkcji przeznaczenia podstawowego. Szczegółowe zapisy dotyczące terenu, na którym znajduje się budynek zlokalizowany przy ul. P. w S., zostały zawarte w § 12 planu miejscowego, z którego wynika, że dla terenu 2.26.U. ustalono funkcję przeznaczenia podstawowego jako tereny wielofunkcyjne z wiodącą funkcją usługową, wskazując przy tym, jako funkcje bezwzględnie zakazane w tej jednostce planu – funkcje nie związane z funkcją przeznaczenia podstawowego bądź związane z użytkowaniem obiektów funkcji przeznaczenia podstawowego mogące naruszyć istniejące przepisy w zakresie ochrony środowiska. W zapisach ogólnych planu wyjaśniano jednocześnie, że przeznaczenie podstawowe to takie przeznaczenie, które winno przeważać w danej jednostce planu wyznaczonej liniami rozgraniczającymi (§ 3 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego) a przeznaczenie towarzyszące zdefiniowano jako przeznaczenie towarzyszące przeznaczeniu podstawowemu, ustalone rysunkiem planu, nie zaś jako odrębne, mogące występować samodzielnie na danym terenie (§ 3 ust. 3 pkt 8 planu). W ocenie Sądu powołane zapisy planu miejscowego nie uniemożliwiają zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego w budynku wielorodzinnym przy ul. P. w S. na lokal mieszkalny. Nie zabraniają bowiem wprowadzenia takiej zmiany. Z zapisów planu wskazywanych przez organy wynika jedynie, że przedmiotowy lokal znajduje się na terenie oznaczonym jako tereny wielofunkcyjne – ale tylko z wiodącą, a nie wyłączną funkcją usługową. Zapisy planu nie wykluczają zatem możliwości tworzenia lokali mieszkalnych na terenie oznaczonym symbolem 2.26.U. Funkcja usługowa ma być na tym terenie jedynie funkcją wiodącą tj. przeważającą. Ponadto z ww. zapisów planu miejscowego wynika, że plan dopuszcza na tym terenie jednocześnie lokalizację obiektów towarzyszących funkcji usługowej. Niewątpliwie zaś lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym będzie spełniał funkcję towarzyszącą istniejącej na tym obszarze terenu funkcji usługowej. Nie można bowiem uznać, że w sposób istotny różnią się od siebie funkcje mieszkaniowa i usługowa, zwłaszcza w sytuacji, gdy usługi mają charakter uzupełniający dla funkcji mieszkaniowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2199/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnej wykładni wskazanych powyżej zapisów planu miejscowego, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", je uchylił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, stanowiącą zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ będzie obowiązany uwzględnić, że zgodnie treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia.