II SA/Gd 28/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. S., M. R. i R. R. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 24 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie uchylenia decyzji dotyczącej legalizacji urządzenia wodnego uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją Starosty z 7 lipca 2014 r. odmówiono uchylenia decyzji Starosty z 12 lutego 2013 r. orzekającej o legalizacji ujęcia wody z rowu sitowego (dz. nr [...]) oraz ziemnej oczyszczalni wód pohodowlanych "laguny labiryntowej", wykonanej na dz. nr [...]-[...], obr. B., gm. L. M. R., R. R. i K. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji do Starosty. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z 24 października 2014 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu tego postanowienia, że zaskarżona decyzja została prawidłowo doręczona stronom 17 lipca 2014 r., na co wskazują zwrotne potwierdzenia odbioru dołączone do akt sprawy. Prawidłowo pouczono także o termie do wniesienia odwołania. Odwołanie zostało wniesione osobiście do Starosty w dniu 1 sierpnia 2014 r. (pieczęć z datą wpływu umieszczona na pierwszej stronie odwołania), co wynika z pisma Starosty z 12 sierpnia 2014 r., przekazującego odwołanie oraz z nadesłanego wyciągu z Elektronicznego Obiegu Dokumentów Starostwa Powiatowego. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, o którym stanowi art. 129 § 2 K.p.a., upłynął natomiast w dniu 31 lipca 2014 r.. W związku z powyższym uchybienie terminu do złożenia odwołania jest bezsporne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. R., R. R. i K. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Wskazali, że odwołanie od decyzji zostało złożone w terminie, gdyż zostało wysłane z K. w dniu 31 lipca 2014 r. (przedstawiono dowód nadania przesyłki na adres Starosty). Z obiegu elektronicznego poczty polskiej wynika, że przesyłkę o takim nr nadano na poczcie w dniu 31 lipca 2014 r. a doręczenie nastąpiło w dniu 1 sierpnia 2014 r. na adres Starosty. Zatem do Starosty odwołanie wpłynęło za pośrednictwem poczty, a nie zostało złożone osobiście. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika także, ze organ odwoławczy nie dysponował prawidłowymi dokumentami, co oznacza, że wydane postanowienie jest oparte na niepełnym i niewłaściwym materiale dowodowym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wskazał, że po przedstawieniu przez skarżących kserokopii dowodu nadania przesyłki zwrócił się do Starosty z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie. Starosta w piśmie z 15 grudnia 2014 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że odwołanie K. S., M. R. oraz R. R. zostało wniesione do Starostwa Powiatowego osobiście w dniu 1 sierpnia 2014 r.. W dniu 15 grudnia 2014 r. skarżący okazali pełnomocnikowi organu odwoławczego oryginał potwierdzenia nadania przez nich w dniu 31 lipca 2014 r. na adres Starosty przesyłki poleconej. Dyrektor RZGW celem wyjaśnienia sprawy, pismem z 19 grudnia 2014r. zwrócił się do Urzędu Pocztowego z prośbą o wskazanie, kto odebrał przedmiotowa przesyłkę o nr [...]. Z odpowiedzi nadesłanej 9 stycznia 2015 r. wynika, że urząd ten nie ma możliwości udzielenia wnioskowanych informacji, gdyż podmiotami uprawnionymi, które mogą uzyskać wszelkie informacje dotyczące świadczonych usług pocztowych i umożliwiających identyfikację korzystających z usług są m.in. sąd, prokuratura i policja. W związku z powyższym organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że wydane zostało ono z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 24 października 2014 r., którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia przez M. R., R. R. i K. S. odwołania od decyzji Starosty z 7 lipca 2014 r.. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Na tle tego przepisu odnotować należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wniesienie odwołania w terminie umożliwia stronie niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie jest obowiązek stwierdzenia takiego faktu przez organ odwoławczy i - co za tym idzie - uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W zależności od wyniku wstępnej kontroli organ albo przeprowadza postępowanie wyjaśniające, albo zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania, akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz całe postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., II OSK 9/09 - dostępne na stronie internetowej centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl//). Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). Wskazać przy tym należy, że w przypadku wątpliwości co do ustalenia daty wniesienia odwołania na organie odwoławczym ciąży obowiązek poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń. Organ ten nie może bowiem domniemywać daty doręczenia decyzji, ani daty wniesienia odwołania, gdyż okoliczności te powinny być w sposób niebudzący wątpliwości ustalone w postępowaniu wstępnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1020/07, LEX nr 497376). Podkreślić również należy, że wszelkie wątpliwości związane z kwestią ustalenia terminowości wniesienia odwołania należy tłumaczyć na korzyść strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 826/07, publik. LEX 355325). Z przedstawionych rozważań wynika zatem, że wydanie przez organ orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie kwestionowanego w drodze odwołania rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydał kwestionowane postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a., twierdząc, że strona skarżąca złożyła odwołanie z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia. U podstaw takiego stanowiska legło uznanie, że odwołanie zostało wniesione osobiście w dniu 1 sierpnia 2014 r.. Brak jest koperty, a na odwołaniu znajduje się ręczna adnotacja "złożono osobiście". Także z pisma Starosty przekazującego odwołanie wynika, że zostało ono wniesione osobiście. Już po wydaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy otrzymał od skarżących kserokopie dowodu nadania przesyłki zawierającej odwołanie do Starosty, z związku z czym podjął próbę ustalenie w placówce pocztowej przez kogo został odebrany list polecony o wskazanym numerze, jednak takiej informacji nie uzyskał. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdy organ odwoławczy posiada sprzeczne informacje co do sposobu wniesienia odwołania i daty, w jakiej miało to miejsce zobligowany był do szczególnej staranności w ustalaniu rzeczywistej daty nadania odwołania, z wykorzystaniem wszystkich dostępnych środków dowodowych. Organ odwoławczy po wydaniu zaskarżonego postanowienia otrzymał od skarżących kserokopię (udostępniono także oryginał) dowodu nadania w dniu 31 lipca 2014 r. przesyłki adresowanej do Starosty. W przekonaniu Sądu, wobec odmowy udzielenia informacji przez Urząd Pocztowy organ odwoławczy powinien zobowiązać skarżących jako nadawcy przesyłki i Starostę jako jej adresata, w drodze art. 136 k.p.a., do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dotyczącego sposobu i daty wniesienia odwołania przez skarżących w drodze postępowania reklamacyjnego. Bezspornie organ odwoławczy przed podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia powinien ponad wszelką wątpliwość ustalić, czego nie dokonał, która ze wskazanych dat jest datą wniesienia odwołania. Bez rozstrzygnięcia powyższej wątpliwości przyjęcie twierdzenia o wniesieniu odwołania po terminie - w ocenie Sądu - wydaje się być przedwczesne. Natomiast w świetle przedstawienia przez skarżących oryginału dowodu jako niezgodne ze stanem faktycznym należy uznać ustalenie, że odwołanie wniesione zostało osobiście. W przekonaniu Sądu, organ odwoławczy nie miał wystarczających podstaw, aby przyjąć, że odwołanie złożone zostało wniesione z uchybieniem 14 - dniowego terminu. Jak wyżej wskazano, okoliczności daty nadania odwołania od decyzji organ nie może domniemywać. W związku z powyższym uznać należało, że Dyrektor RZGW przedwcześnie przyjął, naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które określają obowiązek organów administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia odwołania. W konsekwencji nie zaktualizowały się przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., co stanowi o naruszeniu tej regulacji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, celem ustalenia prawidłowej daty nadania odwołania. W postępowaniu tym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy weźmie również pod uwagę fakt, że wszelkie wątpliwości związane z kwestią ustalenia terminowości wniesienia odwołania należy tłumaczyć na korzyść strony. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylono zaskarżone postanowienie.