II SA/Gd 284/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. S. na decyzję Zakładu Usług Komunalnych Spółki z o.o. z siedzibą w W. z dnia 31 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. 2. zasądza od Zakładu Usług Komunalnych Spółki z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego B. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję A. z dnia 31 marca 2021 r., [..], wydaną w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 1 lutego 2021 r., przesłanym drogą elektroniczną, B.S. wystąpił do A. z wnioskiem o udostępnienie mu, na adres mailowy, informacji publicznej między innymi w zakresie wydatków skierowanych do wymienionych w tym wniosku podmiotów/wydawców w każdym roku kalendarzowym w przedziale lat 2013-2020 (punkt 4 wniosku). Decyzją z dnia 12 marca 2021 r. A. odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej, wnioskowanej w punkcie 4 wniosku. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że jest to informacja przetworzona a skarżący, mimo wezwania, nie wykazał, że zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego. Następnie skarżący B. S. złożył pismo z dnia 25 marca 2021 r. nazwane odwołaniem od decyzji wydanej przez Spółkę w dniu 12 marca 2021 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy została wydana przez Spółkę decyzja z dnia 31 marca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 12 marca 2021 r. i odmawiająca udostępnienia przetworzonej informacji publicznej z powodu braku szczególnie istotnego interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję skarżący B. S. wniósł o uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a oraz c oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego: • art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 1997 nr 78, poz. 483) i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art.6 ust. 1 pkt 5 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 t.j., dalej jako: UDIP) poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej, • art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez spółkę, iż wnioskowana przez skarżącego w dniu 1 lutego 2021 r. informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, w związku z czym nie podlega udostępnieniu ze względu na brak wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu społecznego, podczas gdy informacja ta nie jest informacją publiczną przetworzoną, a co za tym idzie, nie może podlegać ograniczeniu, II. przepisów postępowania: • art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako; KPA) w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ust. 1 UDIP przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP, w sytuacji, gdy okoliczność ta nie została w sposób dostatecznie wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego przepisy wskazane w niniejszym zarzucie, • art. 13 ust. 1 i 2 UDIP przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminach określonych w tych przepisach wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej niebędącej, zdaniem skarżącego, informacją podlegającą ograniczeniu wynikającemu z art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP, • art. 7 i art. 8 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 KPA w zw. z art. 17 ust. 2 UDIP w zakresie, w jakim pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, jeśli brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji, poprzez wydaniu decyzji administracyjnej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przez tę samą osobę, tj. Prezesa Zarządu, co narusza zasadę prawdy obiektywnej oraz działania w sposób budzący zaufanie i pozbawia stronę faktycznej i obiektywnej szansy zastosowania środka odwoławczego, poprzez wydanie obu decyzji przez tę samą osobę. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Spółka stwierdziła, że nie jest zasadny zarzut dotyczący wydania decyzji odwoławczej z dnia 31 marca 2021 r. przez ten sam skład osobowy zarządu spółki, wskazując przy tym, że tryb postępowania odwoławczego wynika z artykułu 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś spółką kieruje jednoosobowy zarząd w osobie prezesa zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola legalności, przeprowadzona na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., wykazała, że zaskarżona decyzja została wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Wskazać bowiem należy, że z akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że złożone przez skarżącego pismo z dnia 25 marca 2021 r., nazwane odwołaniem od decyzji wydanej przez Spółkę w dniu 12 marca 2021 r., a stanowiące w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zostało w ogóle podpisane. Powyższa okoliczność nie została uwzględniona przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego z powodu rażącego naruszenia prawa. Stosownie zaś do treści art. 63 § 3 Kpa każde podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, co dotyczy także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co więcej, kwestia ta została dostrzeżona przez organ dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji, jako że w piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r. organ wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 25 marca 2021 r. poprzez przesłanie podpisanego własnoręcznie wniosku w formie papierowej lub też przesłanie przedmiotowego wniosku w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W wezwaniu tym wskazano, że w razie nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków, wniosek z dnia 25 marca 2021 r. zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Jednocześnie powiadomiono skarżącego, że w związku z wyznaczeniem terminu na uzupełnienie braków formalnych, wyznaczono nowy termin na rozpatrzenie wniosku do dnia 14 maja 2021 r. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna jest decyzja, która rażąco narusza prawo. W orzecznictwie utrwalony jest zaś pogląd, że rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy na skutek niepodpisanego odwołania rażąco narusza prawo. Rozpoznanie przez organ odwoławczy, które nie zostało podpisane przez stronę, należy bowiem oceniać w kategoriach nieważności postępowania, a konkretnie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż dopiero po uzupełnieniu tego braku, organ odwoławczy władny był odwołanie merytorycznie rozpatrzyć. Prowadzenie natomiast postępowania bez wezwania do usunięcia braku podpisu oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", a bierność w tym zakresie stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 1580/17) To samo dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie dotyczące udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym. Jednakże stosuje do niego przepisy Kpa odpowiednio do decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej organ władzy publicznej, zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 tej ustawy, wydaje bowiem decyzję. Zgodnie natomiast z treścią art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Nadto, wnioskodawca nie składa odwołania od odmownego rozstrzygnięcia, lecz może wystąpić do podmiotu, który je wydał o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się również odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Niewątpliwie w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tej sytuacji nie było możliwe odniesione się do merytorycznych i procesowych zarzutów podniesionych w skardze dotyczących prawidłowości odmownego rozstrzygnięcia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów poprzez wydanie decyzji administracyjnej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przez tę samą osobę, tj. Prezesa Zarządu, podzielając w tym zakresie stanowisko skarżonej Spółki. Bezsporne przy tym jest, że zarząd Spółki jest jednoosobowy. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że odmowa udostępnienia informacji publicznej jest bardziej sformalizowanym postępowaniem w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nie oznacza to jednak, że nie należy w nim uwzględniać założeń generalnych ustawy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania, z czym wiąże się także możliwość stosownego dostosowania uwzględnianych w sprawie przepisów k.p.a., zwłaszcza przez podmioty wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3312/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów Kpa w przypadku podmiotu niebędącego organem władzy może nastąpić wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest zgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym nie podważa jej założeń. Minimum stanowi jedynie zachowanie formy decyzji. Chodzi przy tym wyłącznie o zachowanie formy decyzji administracyjnej jako pisma procesowego oraz zagwarantowanie możliwości dwukrotnego rozpatrzenia wniosku przez jego adresata, a następnie ochrony sądowoadministracyjnej, a nie o kwalifikowanie rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej jako indywidualnych aktów administracyjnych w ich materialnym rozumieniu (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2860/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym wskazać należy, że przepisy art. 24 §1 pkt 5 Kpa nie dają podstaw do podważania regulacji ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1847/18, Lex3149000). Ponadto, przepis art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., IV SA/Po 354/21 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podczas ponownego rozpoznawania sprawy Spółka, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyższą ocenę prawna i wskazania co do dalszego postępowania. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż skarżący w piśmie z dnia 4 czerwca 2021 r. złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.