II OSK 1580/17

Dnia 30 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1414/16 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy obiektu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 11 kwietnia 2017r. sygn. akt I SA/Ol 1414/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S., stwierdził nieważność decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] czerwca 2000 r. Starosta O. udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącego sklepu samoobsługowego przy ul. P. [...] w M. na działce nr [...]. W dniu [...] października 2016 r. B. S. przedłożyła w PINB w O. zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. budynku usługowego. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. PINB w O. zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy wskazując, że stosownie do przepisu art. 55 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, inwestor winien wystąpić do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W złożonym odwołaniu B. S. podniosła, że budowa budynku usługowego została zgłoszona zakończeniem budowy, a nie wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Po rozpatrzeniu odwołania Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podkreślił, że kluczowe w sprawie jest to, iż w pkt 5 decyzji Starosty O. z [...] czerwca 2000 r. inwestor został zobligowany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego, a kolejne decyzje Starosty z [...] lutego 2016 r. i [...] czerwca 2016 r. nie zwolniły go z tego obowiązku. Inwestor zaś wskazał w zawiadomieniu o zakończeniu budowy, że zakończył budowę budynku usługowego. Na budynki usługowe zaszeregowane do kategorii XVII zgodnie z przepisem art. 55 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, wymagane jest zaś uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Skargę na ww. decyzję złożyła B. S., wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 kpa, które doprowadziło do naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 1 ppkt b oraz art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w formie zgłoszenia oraz nie przyjęcie zgłoszenia zakończenia budowy budynku usługowego jako warsztatu rzemieślniczego, nie wymagającego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył treść art. 64 § 2 kpa i podniósł, że jeżeli odwołanie nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym podpisu, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 kpa wymogów, nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 kpa i art. 128 kpa, a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się odwołanie, które nie zawiera podpisu skarżącej ani też jej pełnomocnika. Organ zaś nie uczynił zadość obowiązkowi wskazanemu w art. 64 § 2 kpa i nie wezwał strony do podpisania odwołania. Okoliczność ta powoduje nieważność zaskarżonej decyzji jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. W złożonej skardze kasacyjnej Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 63 § 3, art. 64 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędne stwierdzenie przez Sąd, że odwołanie B. S. od decyzji organu I instancji nie zostało podpisane, co doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy pełnomocnik skarżącej L. D. złożyła podpis na pierwszej stronie odwołania pomiędzy datą i miejscem jego sporządzenia a adresatem odwołania, składając je osobiście w siedzibie PINB w O. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że w praktyce podpis składany jest pod odwołaniem. Pozwala to uniknąć sytuacji, w których organ lub osoby trzecie mogłyby być posądzone o dopisanie lub usunięcie jego fragmentu. Jednak w niniejszej sprawie strona skarżąca nie podnosi takiego zarzutu. W ocenie organu, z treści art. 63 § 3 kpa wynika, iż podpis powinien znajdować się na podaniu, a nie pod podaniem. O ile złożenie podpisu pod treścią odwołania jest działaniem prawidłowym, o tyle złożenie tego podpisu w innym miejscu nie świadczy o tym, iż strona takiego odwołania nie złożyła. Odwołanie jest bowiem czynnością procesową strony, a zatem podstawowym jej elementem jest wyrażenie woli, której zewnętrznym objawem jest podpis. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego jak i przepisach szczególnych brak jest definicji podpisu. Należy jednak zauważyć, że własnoręczny podpis jest to swoisty dla danej osoby, charakterystyczny, powtarzalny znak graficzny, wywodzący się od jej imienia i nazwiska, niebędący koniecznie pełnym imieniem i nazwiskiem, pozwalający na ustalenie tożsamości osoby, która go złożyła. W ocenie organu, nie ma większego znaczenia miejsce, w którym taki znak graficzny (własnoręczny podpis) się znajduje. Bez względu czy jest to miejsce, w którym kończy się treść odwołania, czy też jest to inne miejsce w obrębie tego dokumentu. Złożenie znaku graficznego składającego się z nazwiska spełnia wymóg złożenia pisemnego oświadczenia woli. Formalistyczna wykładnia art. 63 § 3 kpa, zgodnie z którą za prawidłowy podpis może być uznany tylko ten złożony pod odwołaniem, a nie na odwołaniu, jest niezgodna z literalną wykładnią tego przepisu i uderza w prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy w postępowania administracyjnym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma wątpliwości, iż wolę złożenia odwołania wyraził pełnomocnik strony, który zainicjował postępowanie administracyjne i działał na podstawie pełnomocnictwa z dnia 28 października 2015 r. Z treści ogólnego pełnomocnictwa wynika, iż L. D. umocowana została do reprezentowania B. S. m.in. przed organami administracji (a więc również tut. organem) w sprawach dokończenia budowy i oddania do użytku rozbudowy sklepu samoobsługowego przy ul. P. [...] w M. Nie ulega również wątpliwości, iż odwołanie zostało podpisane na pierwszej stronie pomiędzy wskazaniem miejsca i daty jego sporządzenia, a adresatem odwołania. Wymaganie złożenia podpisu na ostatniej stronie czy na każdej ze stron odwołania prowadziłoby do nadmiernego formalizmu wobec strony, który pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli. Szczególnie, że strona w niniejszej sprawie nie działała przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego). Skarżący kasacyjnie nie zgodził się oceną Sądu, iż organ odwoławczy naruszył art. 64 § 2 kpa poprzez nie wezwanie strony do uzupełnia braku formalnego. Tym bardziej nie można podzielić stanowiska, iż w sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wymaga spełnienia łącznie trzech elementów: 1. oczywistości naruszenia prawa; 2. uwzględnienia charakteru przepisu oraz 3. skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. W niniejszej sprawie nie wystąpił żaden z ww. elementów. Nie sposób uznać oczywistości naruszenia prawa, skoro przepisy proceduralne nie zostały naruszone w sposób literalny, a zarówno doktryna, jak i orzecznictwo nie przesądza w jakim miejscu powinno zostać podpisane odwołanie. Brak wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych odwołania wywołał skutek w postaci rozpoznania tego odwołania. Strona skorzystała zatem z uprawnienia do dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej. Ponadto miała możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności byłoby pozostawienie odwołania bez rozpoznania, stwierdzenie jego niedopuszczalności lub wydanie innego rozstrzygnięcia, które nie rozstrzygałoby sprawy co do istoty. Tymczasem organ odwoławczy rozpoznał odwołanie i wydał w sprawie decyzję merytoryczną. W ocenie organu istotne jest, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ponownie rozpoznał skargę B. S. i dokonał oceny czy złożone przez nią zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze jej użytkowania było skuteczne. Stwierdzenie nieważności wyłącznie decyzji organu odwoławczego doprowadziło do sytuacji, iż w obrocie prawnym pozostała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Istota sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego sprowadza się do zakwestionowania poczynionego przez Sąd I instancji ustalenia, które legło u podstaw zaskarżonego wyroku, że złożone w sprawie odwołanie, które merytorycznie rozpatrzył organ II instancji, nie zostało podpisane przez pełnomocnika wnioskodawczyni – L. D. Okoliczność, że L. D. reprezentowała w postępowaniu administracyjnym B. S. jest przy tym bezsporna i wynika ze znajdującego się w aktach dokumentu pełnomocnictwa z 28 października 2015 r. Nie ulega także wątpliwości, że pod odwołaniem od decyzji organu I instancji z [...] października 2016 r. pełnomocnik B. S. nie złożył podpisu, natomiast na pierwszej stronie tego odwołania, oprócz pieczęci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. dokumentującej datę złożenia odwołania oraz przypisującej znak sprawie, znajduje się także adnotacja stwierdzająca fakt doręczenia pisma osobiście, potwierdzony podpisem L. D. Na odwołaniu widnieje zatem podpis pełnomocnika skarżącej, ale sposób i miejsce jego złożenia – na pieczątce o treści "pismo doręczono osobiście....podpis wnoszącego" – dokumentuje jedynie to, że pismo złożone zostało bezpośrednio w siedzibie organu, a nie za pośrednictwem poczty (co ma istotne znaczenie dla oceny zachowania terminu do jego wniesienia) oraz wskazuje osobę, która je składa. Nie identyfikuje natomiast autora odwołania, co może nastąpić wyłącznie na podstawie własnoręcznego podpisu złożonego w takim miejscu pisma, że nie ma wątpliwości co do określenia, od kogo odwołanie pochodzi. Najczęściej podpis składany jest pod treścią odwołania (bądź jakiegokolwiek innego podania), co w sposób najbardziej czytelny wskazuje na jego autora. Nie można przecież wykluczyć sytuacji, w której strona samodzielnie sporządza odwołanie bądź podpisuje pismo przygotowane wcześniej przez inną osobę (w tym także przez pełnomocnika), a pełnomocnikowi zleca jedynie dostarczenie go do organu. Wówczas inna osoba podpisuje pismo, a inna je składa i w razie potrzeby może ona potwierdzić własnoręcznym podpisem fakt złożenia pisma bezpośrednio w siedzibie organu. Tę właśnie okoliczność dokumentuje podpis L. D. widniejący na pierwszej stronie odwołania, ale na tej podstawie nie można przyjąć, że odwołanie zostało podpisane, jak próbuje to wykazać skarżący kasacyjnie. Tym samym słuszna była ocena Sądu I instancji, że złożone w sprawie odwołanie nie spełniało wymogu, o jakim mowa w art. 63 § 3 kpa, zgodnie z którym każde podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Przepisy prawa nie wskazują wprawdzie wprost na to, że podpis osoby wnoszącej podanie winien zostać złożony pod jego treścią, jednak – jak to już powiedziano - taka właśnie interpretacja powołanego wyżej przepisu wynika chociażby ze znaczenia treściowego, jakie powszechnie nadaje się słowu "podpisać" i jest podyktowana przede wszystkim koniecznością identyfikacji autora podania jako osoby, która potwierdza całą jego treść jako oświadczenie woli, złożone w swoim imieniu, bądź w przypadku umocowania procesowego - w imieniu mocodawcy, którego reprezentuje. Na podstawie podpisu widniejącego pod podaniem organ kwalifikuje je jako złożone przez stronę bądź jej pełnomocnika albo też jako pochodzące od osoby, która przymiotu strony (jej pełnomocnika) nie ma, co ma istotne znaczenie dla sposobu rozpatrzenia podania. Wreszcie złożenie podpisu pod treścią podania ma na celu uniemożliwienie (a co najmniej znaczne utrudnienie) poczynienia na nim dopisków lub adnotacji niezgodnych z wolą strony przez nieuprawnione osoby trzecie. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że "nie ma większego znaczenia miejsce, w którym taki znak graficzny (własnoręczny podpis) się znajduje", a przyjęcie poglądu przeciwnego, zaprezentowanego w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, prowadzi do "nadmiernego formalizmu wobec strony". Złożenie podpisu pod podaniem, a nie w jakimkolwiek innym miejscu, gwarantuje bowiem co do zasady, że organ rozpatrzy merytorycznie podanie pochodzące od strony, a nie od osoby nie będącej stroną i że przedmiotem rozstrzygnięcia uczyni stanowisko będące wyrazem jej woli. Wprawdzie nie da się wykluczyć sytuacji, w których podanie może zostać uznane za podpisane mimo braku złożenia podpisu bezpośrednio pod jego treścią, jednak przypadek taki nie zachodzi w stanie sprawy, co wyjaśniono już wyżej. Bez znaczenia prawnego dla wyniku niniejszej sprawy pozostaje także podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że zarzuty kwestionujące autora odwołania bądź jego treść nie były podnoszone przez skarżącą ani przez jej pełnomocnika, gdyż powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji było rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania nie spełniającego wymogu formalnego określonego w art. 63 § 3 kpa i rażące naruszenie przez organ odwoławczy art. 64 § 2 kpa poprzez zaniechanie wezwania pełnomocnika strony do uzupełnienia tego braku przez podpisanie odwołania. Stanowisko strony nie może w tym przypadku konwalidować wadliwości działania organu, a w szczególności nie ma wpływu na ocenę, że organ naruszył prawo w sposób rażący. Prawidłowo zatem przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że rozpoznanie przez organ II instancji odwołania, które nie zostało podpisane przez stronę ani przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika, należy oceniać w kategoriach nieważności postępowania, a konkretnie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż dopiero po uzupełnieniu tego braku, organ odwoławczy władny był odwołanie merytorycznie rozpatrzyć. Prowadzenie natomiast postępowania bez wezwania do usunięcia braku podpisu, pełnomocnictwa czy innych jeszcze wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", a bierność w tym zakresie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. przykładowo wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. I OSK 1866/10, a także wyroki WSA: w Warszawie z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 207/17, w Bydgoszczy z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 316/17). W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skoro w sprawie zaistniała przyczyna stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co tym samym czyni zaskarżony wyrok zgodnym z prawem. Z tych przyczyn, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.