II SA/Gd 285/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lutego 2019 r. Nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z 9 listopada 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 lutego 2019 r., sygn. akt [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z 9 listopada 2018 r., nr [...], opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości, którą stanowią działki nr [...] i [...] położone w miejscowości K., obręb K., gmina T., w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Do Urzędu Gminy w T. 30 lipca 2018 r. wpłynął wniosek K. W. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działek oznaczonych numerami [...] i [...], położonych w obrębie K., gmina T. na działki o numerach: [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/4, [...]/5, [...]/6, [...]/7, [...]/8, [...]/9. [...]/10, [...]/11, [...]/12, [...]/13, [...]/14, [...]/15, [...]/16, [...]/17, [...]/18, [...]/19, [...]/20, [...]/21, [...]/22, [...]/23, [...]/24, [...]/25, [...]/26, [...]/27, [...]/28, [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/4, [...]/5, [...]/6, [...]/7, [...]/ 8, [...]/9, [...]/10. Jako powód podziału wnioskodawca wskazał wydzielenie działek budowlanych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia 4 listopada 2014 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu K., Wójt Gminy, działając na postawie art. 94 ust. 1 i 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako u.g.n.), postanowieniem z 22 sierpnia 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości wnioskodawcy do czasu uchwalenia zmiany planu. Przedmiotowe postanowienie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 2 października 2018 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że art. 94 ust. 1 i 2 u.g.n. daje organowi uprawnienie do zawieszenia postępowania, jednakże tylko w przypadku braku planu miejscowego. Natomiast z ustaleń organu wynika, że dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z 9 listopada 2018 r. Wójt zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości składających się z działek nr [...] i [...]. Wyjaśnił, że teren dzielonej nieruchomości objęty jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego K. na terenie gminy [...] przyjęty uchwałą nr 64/VII/2011 Rady Gminy z dnia [...] 2011 r. (Dz. Urz. Woj. z [...]). Zgodnie z § 15 pkt 7 ww. planu dopuszcza się wydzielenie nowych dróg i dojazdów na następujących zasadach: a) dla obsługi co najmniej trzech działek budowlanych szerokość minimum 8 m w liniach rozgraniczających, b) dla obsługi nie więcej niż trzech działek budowlanych szerokość minimum 6 m w liniach rozgraniczających, c) obowiązuje opracowanie koncepcji obsługi komunikacyjnej dla całego terenu elementarnego lub jego części, dla której planowana jest droga. Tymczasem przedłożony wstępny projekt podziału działek nie spełnia wymogu zachowania szerokości wydzielenia drogi dla nowo wydzielonych działek, gdyż zgodnie z załączonym projektem graficznym szerokość projektowanej działki nr [...]/9 oznaczonej w planie [...] - ciągi pieszo-jezdne, dojazdy stanowiące drogi wewnętrzne, nie spełnia warunków określonych w ww. planie zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia K. W., postanowieniem z 15 lutego 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta. Wskazało w uzasadnieniu postanowienia, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął w rozpatrywanej sprawie, że przedstawiony projekt podziału nie spełnia wymogów w zakresie zachowania szerokości wydzielenia drogi do nowo wydzielonych działek, tym samym jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze K. W., domagając się wydania rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. podniósł, że wstępny projekt podziału został wykonany zgodnie z rysunkiem planu zagospodarowani przestrzennego, gdzie droga [...] (projektowana działka nr [...]/9) w połowie położona jest na działce [...], której jest właścicielem i w połowie na działkach [...]/9 oraz [...]/20-[...]/22, które stanowią własność innej osoby. Działki [...]/9 oraz [...]/20-[...]/22 powstały w wyniku podziału nieruchomości [...] i na tych działkach nie została wyznaczona część drogi [...], jak to jest oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, sugerowana przez Wójta Gminy [...] niezgodność wstępnego projektu podziału nieruchomości nr [...] z miejscowym planem jest bezzasadna, a szerokość drogi [...]/9 może wydawać się za mała ze względu na niezgodność zatwierdzonego podziału nieruchomości nr [...] z miejscowym planem (brak wyznaczenia części drogi [...] na tejże działce). Zdaniem skarżącego, negatywne zaopiniowanie wnioskowanego przez niego podziału działki nr [...] i [...] przez Wójta Gminy miało na celu niedopuszczenie do podziału owych nieruchomości wg "starego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego w 2011 r.) zgodnie, z którym teren (znajdujący się na działkach nr [...] i [...] ) o oznaczeniu [...] przeznaczony był pod drogę gminną. Zgodnie z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, do którego na mocy uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia 4 listopada 2014 r. przystąpiono do sporządzenia dla obrębu K., teren o oznaczeniu [...] zastąpiony oznaczeniem [...] ma stać się terenem wydzieleń wewnętrznych, przeznaczonym dla dojazdów. Skarżący dodał, że część terenu [...] który pierwotnie miał być przeznaczony pod drogę gminną, a znajdujący się na nieruchomości M. J., został przez Gminę już wykupiony pod inwestycję drogi gminnej. Niezrozumiały jest jego zdaniem fakt, że teren o oznaczeniu [...] nie stanowiłby jedynie drogi dojazdowej do zabudowań, które miałby powstać na działkach [...] oraz [...], a łączyłby on dwie drogi gminne - ulicę S. oraz ulicę P. w miejscowości K.. W konkluzji skarżący wskazał, że postanowienie Wójta gminy i, które zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działa na jego niekorzyść, jak również na niekorzyść mieszkańców miejscowości K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.g.n. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Z art. 6 u.g.n. wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Właściciel nieruchomości może zatem korzystać z przysługującego mu prawa własności nieruchomości w granicach określonych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do ust. 2 art. 93 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z powyższych przepisów wynika, że opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie i czy służy temu przeznaczeniu. Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Zaznaczyć należy, że ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową tego planu (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2005 r., I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637). Działki o numerach [...] i [...] położone w miejscowości K., będące przedmiotem wniosku o podział, objęte są postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. – uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia 15 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego K. na terenie Gminy. Z załącznika graficznego planu wynika, że działka nr [...] w planie przeznaczona jest pod następujące jednostki planistyczne i funkcje: 15.MN i 16.MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), 16.1.1.KDW (dojazdy, ciągi pieszo-jezdne), 17.UP (tereny usług publicznych), 18/1.2.ZP (tereny zieleni urządzonej), 06.KD.D (drogi klasy "D" dojazdowe). Natomiast działka nr [...] oznaczona została w planie jako: 15.MN i 16 MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), 18/1.1.ZP i 18/1.3.ZP (tereny zieleni urządzonej), 16/1.1.KDW (dojazdy, ciągi pieszo-jezdne), 18.MU (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej), 06.KD.D (drogi klasy "D" dojazdowe). Projektowany podział nieruchomości jest zgodny z częścią graficzną ww. planu. Jest również, wbrew twierdzeniom organów, zgodny z częścią tekstową tego planu w zakresie nowo projektowanej działki nr [...]/9 wydzielonej z działki nr [...], a znajdującej się na terenie określonym w planie jako 16.1.1.KDW (dojazd, ciągi pieszo-jezdne), Odnosząc się zatem do części tekstowej planu w zakresie jednostki planu 16.1.1.KDW wskazać należy, że dopuszcza on wydzielenie nowy dróg i dojazdów. W części ogólnej planu zawarto zapis, odnoszący się do systemów komunikacji, że minimalna szerokość w liniach rozgraniczających powinna wynosić 8 m dla obsługi co najmniej trzech działek budowlanych (§ 15 pkt 7 lit. a) planu). W ustaleniach szczególnych dla terenu 16.MN w pkt 7 podpunkt 3 lit. a) (obsługa komunikacyjna) wskazano, że dla dojazdu 16/1.1.KDW ustala się szerokość minimalną 8 m w liniach rozgraniczających. Nowo projektowana działka nr [...]/9 spełnia te normy. Organu obu instancji nie wzięły pod uwagę, opiniując projekt podziału, na co słusznie zwróciła uwagę stroną skarżąca, że nowoprojektowana działka w części południowej nie musi mieć w liniach rozgraniczających minimalnej szerokość 8 m, gdyż z rysunku planu jednoznacznie wynika, że teren oznaczony jako 16/1.1.KDW nie leży wyłącznie w jej granicach. Teren ten obejmuje swym zasięgiem zarówno przedmiotową działkę, jak również w części umiejscowiony jest w granicach sąsiadujących działek nr [...]/20, [...]/21, [...]/22 i [...]/9, które nie należą do skarżącego i nie są przedmiotem opinii organów w rozpatrywanej sprawie. Przypomnieć należy, na co zwrócono uwagę na wstępie, że przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. w sposób jednoznaczny wskazuje, że podejmując postanowienie w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału organ wykonawczy gminy jest zobowiązany kierować się tylko jedną przesłanką, jaką jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego uznać należy, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na ocenę zgodności projektu podziału działki nr [...] i [...], dlatego też negatywną opinię projektu podziału należało uznać za przedwczesną, a w konsekwencji dokonaną z naruszeniem art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienia jako naruszające powołane wyżej przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, na podstawie art. 1[...] § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji. Następstwem tego będzie ponowne rozpoznanie przez właściwy organ administracji wniosku skarżącego o podział nieruchomości, przy czym organ ten, z mocy art. 153 p.p.s.a., zobowiązany będzie respektować i uwzględnić stanowisko oraz ocenę prawną wyrażone przez sąd w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ uwzględni stanowisko sądu o zgodności podziału nieruchomości w odniesieniu do nowo projektowanej działki nr [...]/9, znajdującej się na jednostce planistycznej oznaczonej jako 16/1.1.KDW (obsługa komunikacyjna), co do której plan miejscowy zawiera określone wskazania dotyczące jej szerokości w liniach rozgraniczających, ale jednocześnie przewiduje, że tylko w części znajduje się ona na nieruchomości skarżącego. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku, zasądzając na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 100 złotych tytułem ich zwrotu, na którą składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy od skargi.