II SA/Gd 286/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 22 września 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2007 r. nr. [...] i określa, że postanowienia te nie podlegają wykonaniu, 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. H. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3/ przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku) na rzecz adwokata M. K. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączna kwotę 585,60 zł (pięćset osiemdziesiąt pięć złotych i sześćdziesiąt groszy) stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) wraz z podatkiem od towarów i usług w kwocie 105,60zł (sto pięć złotych sześćdziesiąt groszy). Postanowieniem z 1 marca 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 stycznia 2007 r. nakładające na P. H. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. Organy obu instancji wskazały, że decyzją z 20 października 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał P. H. rozbiórkę domku letniskowego nietrwale związanego z gruntem na działce nr [...] w T.. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 25 stycznia 2001 r. utrzymał wskazaną decyzję w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 7 grudnia 2004 r. ( sygn. akt II SA/Gd 734/01 ) oddalił skargę P. H. na powyżej wskazaną decyzję organu II instancji. Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki, organ I instancji upomniał zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku, a następnie 7 marca 2006 r. wystawił tytuł wykonawczy. Postanowieniem z 22 marca 2006 r. organ I instancji oddalił zarzuty P. H. wobec tytułu wykonawczego. Z kolei postanowieniem z 8 maja 2006 r. organ odwoławczy utrzymał to postanowienie w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 maja 2006 r. ( sygn. akt II SA/Gd 441/06 ) oddalił skargę na rozstrzygnięcie organu II instancji. Wobec powyższego organy obu instancji uznały, że ze względu na postawę zobowiązanego pozwalającą na stwierdzenie, iż celowo dąży do uchylenia się od wykonania obowiązku i przedłużenia toczącego się postępowania, mając na uwadze efektywność prowadzonego postępowania egzekucyjnego wysokość nałożonej grzywny jest uzasadniona. P. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisane powyżej postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący podniósł, iż nie otrzymał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 października 2006 r. i dlatego nałożenie grzywny jest przedwczesne. Podniósł również, że organy administracyjne nie wyjaśniły, dlaczego nałożyły grzywnę w najwyższej wysokości. Stwierdził nadto, że sporny obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wyjaśniając na rozprawie w dniu 17 października, iż jest to "obiekt jezdny". W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 października 2007 r. ( sygn. akt II SA/Gd 297/07 ) oddalił powyższą skargę. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał m.in., że organy administracji publicznej wyjaśniły dlaczego nałożono grzywnę w najwyższej z możliwych wysokości. Argumenty dotyczące postawy skarżącego były w ocenie Sądu przekonujące. Ponadto, zdaniem Sądu, wysokość grzywny w celu przymuszenia powinna być dostosowana do korzyści, jakie zobowiązany mógłby osiągnąć gdyby poprzez zapłatę grzywny odwlekał wykonanie obowiązku. W związku z tym mając na uwadze, że obowiązek skarżącego polega na rozbiórce domku letniskowego wymierzenie mu grzywny w celu przymuszenia w najwyższej wysokości nie było nieuzasadnione. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 565/08) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Sąd II instancji stwierdził, że nie można ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia z faktu korzystania przez zobowiązanego z przysługujących mu środków prawnych ( zarzutów, zażalenia, skargi ) czynić argumentu mającego uzasadnić orzeczenie o najsurowszym wymiarze grzywny. Już tylko ta okoliczność, bez wnikania w regulację dotyczącą ustalania wysokości grzywny, określoną w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dla przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jest wystarczająca do uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W sprawie egzekucji należności niepieniężnej nie może mieć w istocie żadnego znaczenia przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia okoliczność korzystania ze środków prawnych przez skarżącego jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej. Znaczenie w tej kwestii ma bowiem baczenie, aby nie zostały przekroczone granice wyznaczone przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania ( art. 7 § 2 ) zasady niezbędności ( art. 7 § 3 ). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Sąd II instancji wskazał także, iż w orzecznictwie przyjmuje się też, że rozstrzygnięcie o wysokości grzywny w celu przymuszenia, gdy nie wynika wprost z ustawy, należy do uznania administracyjnego, co wymaga szczegółowego uzasadnienia, gdyż jego brak oznaczałby całkowitą dowolność organu. Grzywna powinna być tak ustalona, aby z jednej strony zapewniała efektywność egzekucji, zaś z drugiej - była jak najmniej uciążliwa dla zobowiązanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Stosownie do art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - dalej jako p.p.s.a., Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Konsekwencją wskazanej regulacji jest brak możliwości dokonania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie odmiennej interpretacji prawa, w tym art. 121 w zw. z art. 7 § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. ). Biorąc pod uwagę powyższe unormowanie oraz ocenę dokonaną w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznać należy, że organy obu instancji w istocie rzeczy nie zawarły uzasadnienia swoich rozstrzygnięć w przedmiocie wysokości nałożonej grzywny. Jako, że przedmiotowa grzywna należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, niezbędnym jest, aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej a nie innej wysokości ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2006 r. w sprawie II OSK 510/05, opubl. ONSAiWSA 2006/6/168 ). W niniejszym postępowaniu uzasadnienia takiego zabrakło. Sąd II instancji uznał za niedopuszczalne uzasadnienie odnoszące się do wykorzystywania przez skarżącego przysługujących mu środków prawnych. Wobec braku innych motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu I instancji, stwierdzić należy, iż wbrew obowiązkowi z art. 7 K.p.a. organy obu instancji nie wyjaśniły dokładnie sprawy i działania ich uznać nie można za czyniące zadość ochronie słusznego interesu obywatela. Brak wyjaśnienia wysokości nałożonej grzywny uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do takich ustaleń i skontrolowania prawidłowości rozstrzygnięcia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Rzeczywisty brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi także naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., który to przepis do obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej zalicza uzasadnianie faktyczne i prawne. O ile to drugie zostało przez organy obu instancji sporządzone, to w świetle powyższych rozważań uznać należy, że uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięć zabrakło. W ocenie Sądu naruszenia wskazanych powyżej przepisów miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rzetelne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy w świetle zasadności wymierzenia grzywny określonej wysokości mogłoby doprowadzić do ustalenia tej grzywny w wysokości innej niż ta w zaskarżonym postanowieniu. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach określonych w pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., natomiast koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu określone w pkt 3 wyroku przyznano na podstawie art. 250 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji nakładając grzywnę w celu przymuszenia zobowiązany jest szczegółowo uzasadnić dlaczego uznał, że określenie wysokości grzywny w konkretnej kwocie jest uzasadnione okolicznościami niniejszej sprawy mając przy tym na względzie wskazane przez Sąd II instancji w wyroku z kwietnia 2009 r. zasady stosowania środków egzekucyjnych. Zaznaczyć przy tym należy, że określając wysokość grzywny organ zobowiązany jest uwzględnić nowelizację art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dokonaną ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. Nr 89, poz. 589 ), wchodzącą w życie w dniu 1 lipca 2007 r. Zgodnie z treścią znowelizowanego przepisu górna granica możliwej do wymierzenia grzywny wynosi obecnie 10.000 zł. Powyższe zalecenia zobowiązany jest także uwzględnić organ II instancji przy ewentualnym dokonywaniu kontroli instancyjnej postanowienia.