II SA/Gd 287/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. M. i S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty planistycznej oddala skargę. E.M. i S.M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 marca 2019 r., sygn. akt [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta R. z 16 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 16 lipca 2018 r. Burmistrz Miasta R. ustalił na rzecz E.M. i S.M. opłatę planistyczną w wysokości 110.314,00 zł w związku ze sprzedażą działki nr [...] położonej w R., której wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z 17 września 2018 r. E.M. i S.M. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem 7 marca 2019 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako k.p.a.), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uznało bowiem, że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona skarżącym 7 sierpnia 2018 r. Wnosząc odwołanie 21 września 2018 r. uchybili oni terminowi do dokonania tej czynności, bowiem upłynął on 21 sierpnia 2018 r. Organ wskazał, że dla zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, że organ I instancji wysłał decyzję do skarżących ponownie 29 sierpnia 2018 r. Późniejsze doręczenie decyzji skarżącym nie wywołuje już żadnych skutków prawnych. Tym samym nie można uznać, że od dnia ponownego doręczenia znów rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc, że byli przekonani, że decyzja organu I instancji została im po raz pierwszy doręczona 29 sierpnia 2018 r. Od tej decyzji z zachowaniem terminu ustawowego złożyli odwołanie. O doręczeniu im decyzji Burmistrza w trybie zastępczym 7 sierpnia 2018 r. dowiedzieli się dopiero z treści zaskarżonego postanowienia. Pierwszej przesyłki zawierającej decyzję nie mogli odebrać, gdyż w okresie od 22 lipca 2018 r. do 9 sierpnia 2018 r. przebywali poza miejscem zamieszkania. Po otrzymaniu odwołania organ nie wezwał ich do złożenia oświadczenia, czy wraz z odwołaniem wnoszą również wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje taki tryb, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 marca 2019 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta R. z 16 lipca 2018 r. w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne. W razie przekroczenia tego terminu, organ nie bada odwołania pod kątem merytorycznym, lecz na zasadzie art. 134 k.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2013 r., III SA/Łd 1122/12). Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminowi, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2190/11, wyrok NSA z 24 września 2013 r., II OSK 454/12, wyrok NSA z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1700/07). Jak wynika z akt administracyjnych decyzja organu I instancji z 16 lipca 2018 r. została skarżącym doręczona dwukrotnie. W obu przypadkach doręczenia dokonywano na prawidłowy adres G. w R., wskazany w odwołaniu, a także służący do komunikacji ze stronami w postępowaniu przed organem I instancji. Pierwotne doręczenie ww. decyzji nastąpiło na zasadzie art. 44 § 4 k.p.a., tzn. z upływem 14 dni spoczywania przesyłki nieodebranej przez adresata w placówce pocztowej. Jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłek adresowanych do skarżących, w dniu 24 lipca 2018 r. przesyłki zostały złożone w oddawczej skrzynce adresatów, o czym ich powiadomiono (pierwsze awizowanie), a następnie – w dniu 31 lipca 2018 r. kolejne zawiadomienie o złożeniu przesyłki złożono w oddawczej skrzynce adresatów. Wobec nieodebrania przesyłki przez adresatów z placówki pocztowej w terminie 14 dni, na mocy art. 44 § 4 k.p.a., przesyłka została doręczona z dniem 7 sierpnia 2018 r. na zasadzie fikcji doręczenia. Bezsporne jest jednocześnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy, organ I instancji dokonał ponownego doręczenia decyzji z 16 lipca 2018 r., przy czym decyzję tę skarżący odebrali w dniu 10 września 2018 r. i w terminie 14 dni złożyli odwołanie do organu wyższego stopnia. W takich okolicznościach przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest to, kiedy nastąpił skutek doręczenia skarżącym decyzji, a w konsekwencji – czy zachowali oni termin do wniesienia odwołania. Skarżący argumentują, że otrzymali decyzję 10 września 2018 r. i nie mieli świadomości, że decyzja była im doręczana wcześniej. W konsekwencji, zachowali termin do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy natomiast twierdzi, że doręczenie decyzji wywołało skutki w dacie pierwszego doręczenia, które nastąpiło przy wykorzystaniu instytucji fikcji doręczenia, wynikającej z art. 44 § 4 k.p.a., tj. z dniem 7 sierpnia 2018 r. Zdaniem sądu orzekającego w sprawie argumentacja zawarta w skarżonym postanowieniu jest prawidłowa. Zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jednocześnie, zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Stwierdzenie, że decyzja została skutecznie doręczona powoduje, że wchodzi ona do obrotu prawnego. Z tym też momentem następują skutki procesowe decyzji, związane w szczególności z uruchomieniem biegu terminu do zaskarżenia decyzji. Nie ulega też wątpliwości, że decyzja organu I instancji została skarżącym skutecznie doręczona na mocy art. 44 § 4 k.p.a. w związku z przyznaną w skardze nieobecnością adresatów w miejscu zamieszkania w okresie od 22 lipca 2019 r. do 9 sierpnia 2019 r. Zdaniem sądu, który dokonał szczegółowej analizy dokumentów urzędowych, jakimi są zwrotne poświadczenia odbioru przesyłek adresowanych do skarżących, zawierających decyzję organu I instancji z 16 lipca 2018 r., doręczenia były prawidłowe - na adres, pod którym organ wielokrotnie w toku postępowania komunikował się z wnioskodawcami - i odpowiadały rygorom wynikającym z art. 44 k.p.a. (dwukrotne awizowanie, pozostawienie informacji o tym w skrzynce oddawczej, pozostawanie przesyłek przez okres 14 dni w placówce pocztowej). Późniejsze, ponowne doręczenie tej samej decyzji, abstrahując od tego, że było zbędne, nie wywołuje żadnych skutków prawnych, ponieważ skutki te już nastąpiły w dacie pierwszego doręczenia. Nie można podnosić i argumentować kolizyjnego zbiegu doręczeń w sytuacji, gdy po pierwszym zrealizowanym, efektywnym i przez prawo przewidzianym doręczeniu jego adresat otrzymuje je ponownie, gdyż w obszarze znaczenia prawnego doręczeń, kolejne – późniejsze doręczenie pisma, nie może wywołać nowych skutków prawnych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1117/07, CBOSA). Skutki te bowiem już nastąpiły w następstwie pierwszego doręczenia, oczywiście przy założeniu, że było ono prawidłowe i skuteczne. W okolicznościach niniejszej sprawy zaś, jak wskazano powyżej, sąd przeanalizował zarówno adres, na jaki doręczono po raz pierwszy przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji, a także dokument urzędowy, jakim jest zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki, pod kątem jego prawidłowości formalnej. Skarżący przy tym nie kwestionują faktu, że w dacie dokonywania pierwszego doręczenia ww. przesyłki nie byli obecni pod adresem doręczeń. Zarówno adres, jak i procedura doręczenia przesyłki były zatem prawidłowe. W takiej zaś sytuacji, brak jest podstaw, by kwestionować skuteczność doręczenia przesyłki w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Ponowne doręczenie, jak wskazuje organ odwoławczy, może mieć już wyłącznie walor informacyjny i nie niweczy skutków pierwotnego doręczenia, które już nastąpiło. W takiej zaś sytuacji, nie ulega wątpliwości, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia odwołania, gdyż wnieśli je po upływie 14 dniowego terminu, tj. po dniu 21 sierpnia 2018 r. Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, do czego zobowiązywał go art. 134 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd administracyjny, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.