II SA/Gd 287/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2025 r. nr SKO Gd/5535/24 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 października 2024 r. nr 007175/ZP/10/2024. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 10 grudnia 2010 r. H. C. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z 14 grudnia 2010 r. Prezydent, na podstawie art. 16 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", przyznał Wnioskodawczyni świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie, na okres od 1 grudnia 2010 r. do bezterminowo. Decyzją z 27 października 2018 r. Prezydent, na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 32 u.ś.r., zmienił decyzję z 14 grudnia 2010 r. w zakresie wysokości świadczenia w ten sposób, że w okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. świadczenie wynosi 184,42 zł miesięcznie, a od 1 listopada 2019 r. do bezterminowo 215,84 zł miesięcznie. Wnioskiem z 9 września 2024 r. Prezydent wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") o wskazanie, czy Stronie zostało przyznane prawo do dodatku pielęgnacyjnego, a jeśli tak to od kiedy. W odpowiedzi ZUS poinformował, że Strona pobiera dodatek pielęgnacyjny od 1 października 2019 r. Pismem z 26 września 2024 r. Prezydent zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia Wnioskodawczyni prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustalonego decyzją z 10 grudnia 2010 r. informując, że postępowanie zostało wszczęte w związku ustaleniem prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Decyzją z 22 października 2024 r. Prezydent, na podstawie art. 16 i art. 32 u.ś.r., uchylił od dnia 1 października 2019 r. swoją decyzję z 14 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że na podstawie wniosku o zasiłek pielęgnacyjny decyzją z 14 grudnia 2010 r. ustalił Wnioskodawczyni prawo do świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2010 r. do bezterminowo, zaś decyzją zmieniającą z 27 października 2018 r. przyznano świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 184,42 zł miesięcznie w okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. i w kwocie 215,84 zł miesięcznie w okresie od 1 listopada 2019 r. do bezterminowo. Prezydent wskazał, że 23 września 2024 r. otrzymał informację, iż Strona jest uprawniona do pobierania dodatku pielęgnacyjnego z ZUS od 1 października 2019 r., zgodnie zaś z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawczynię Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 24 lutego 2025 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że decyzją z 14 grudnia 2010 r. Prezydent przyznał Wnioskodawczyni zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2010 r. do bezterminowo. Załącznikiem do wniosku jest orzeczenie o niepełnosprawności z 1 grudnia 2010 r. zaliczające Stronę do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, obowiązujące od 18 grudnia 2008 r. na stałe, w którym orzeczono m.in., że wymaga ona stałej opieki, korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji oraz określono konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Do wniosku dołączono też zaświadczenie z ZUS z 10 grudnia 2010 r., z którego wynika, że Wnioskodawczyni nie pobierała wówczas dodatku pielęgnacyjnego. Kolegium zwróciło uwagę, że we wniosku z 10 grudnia 2010 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (na s. 3) znajduje się pouczenie, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podobne pouczenia znajdują się w decyzjach organu pierwszej instancji (zarówno przyznającej świadczenie, jak i zmieniającej jego wysokość), w których wyraźnie jest zawarte stwierdzenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zatem Strona była pouczona i wiedziała, że może otrzymywać tylko zasiłek pielęgnacyjny lub dodatek pielęgnacyjny. Organ odwoławczy podkreślił, że w tym ostatnim pouczeniu znajduje się także zapis, że niepowiadomienie organu o okolicznościach zmiany sytuacji rodzinnej lub finansowej skutkuje możliwością uchylenia prawa do świadczeń. Kolegium wskazało, że pismem z 9 września 2024 r. Prezydent wystąpił do ZUS o udzielenie informacji, czy Strona pobiera dodatek pielęgnacyjny. W odpowiedzi poinformowano, że Wnioskodawczyni ma ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego od 1 października 2019 r. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to bezspornie, że Strona mimo pouczeń o niemożności pobierania jednocześnie, pobierała dodatek pielęgnacyjny z ZUS i zasiłek pielęgnacyjny z Urzędu Miejskiego w Gdyni. Kolegium podało, że art. 16 ust. 6 u.ś.r. wyraźnie stanowi, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W ocenie organu odwoławczego z tego zapisu ustawy wynika, po uwzględnieniu wyżej ustalonego stanu faktycznego, że z dniem 1 października 2019 r. Wnioskodawczyni utraciła prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a skoro ten zasiłek - mimo powyższej wiedzy o ww. stanie prawnym - pobierała, to okres pobierania zasiłku pielęgnacyjnego od 1 października 2019 r. jest świadczeniem nienależnie pobieranym. Prezydent był zatem zobowiązany i uprawniony wszcząć z urzędu postępowanie o uchylenie decyzji z 14 grudnia 2010 r. przyznającej Stronie zasiłek pielęgnacyjny na podstawie art. 31 ust. 2 u.ś.r. w związku z nienależnie pobieranym zasiłkiem pielęgnacyjnym na podstawie tej decyzji. Podsumowując Kolegium podniosło, że ze względu na bezsporne pobieranie łącznie obu ww. świadczeń organ pierwszej instancji wydał właściwe rozstrzygnięcie uchylające prawo strony do zasiłku pielęgnacyjnego. W skardze na decyzję organu odwoławczego H.C. podniosła, że po otrzymaniu zasiłku pielęgnacyjnego nie wiedziała, iż z czasem będzie można się ubiegać o przyznanie, wyższego finansowo, dodatku pielęgnacyjnego. Skarżąca nie wiedziała również, że w przypadku otrzymania z ZUS dodatku pielęgnacyjnego nie będzie można pobierać równocześnie tych świadczeń, czyli zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Skarżąca podała, że po otrzymaniu informacji, iż istnieje możliwość ubiegania się o świadczenie dodatkowe w kwocie 500 zł, została zbadana przez komisję ZUS i przyznano jej od 1 października 2019 r. do najniższej renty w kwocie 1.100 zł świadczenie uzupełniające w kwocie 500 zł oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie 222,01 zł. Skarżąca powtórzyła, że nie była świadoma tego, iż tych świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, nie może otrzymywać równocześnie. Zdaniem Skarżącej nie wprowadziła ona świadomie w błąd organu rentowego, jak również nie została pouczona o braku prawa do pobierania dodatku pielęgnacyjnego. W ocenie Skarżącej był to błąd i wina pracownika ZUS, który przyjął decyzję o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego w kwocie 222,01 zł oraz świadczenia uzupełniającego w kwocie 500 zł, bez pouczenia i sprawdzenia, czy z Urzędu Miejskiego w Gdyni nie przyznano jej zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 lutego 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 22 października 2024 r., którą organ pierwszej instancji uchylił swoją decyzję z 14 grudnia 2010 r. przyznającą H. C. zasiłek pielęgnacyjny. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323 ze zm.), która w art. 16 stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (ust. 6). Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Z kolei w myśl art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1631 ze zm.) dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4. Z zestawienia przytoczonych wyżej regulacji wynika, że uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Niewątpliwie więc nabycie przez uprawnionego prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje ex lege utratą prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Podkreślić przy tym należy, że choć oba świadczenia (zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny) wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw - ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to jednak ich charakter jest porównywalny. Świadczenia te nie służą "wzbogaceniu się" osób do nich uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji. Bezspornie zatem cel, charakter oraz funkcja obu świadczeń są niemalże identyczne. Ustawodawca w art. 16 ust. 6 u.ś.r. unormował kwestię zbiegu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego w ten sposób, że świadczenia te wykluczają się wzajemnie, by zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającego identyczną funkcję z dwóch źródeł. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"): z 20 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1919/11, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując analizy akt kontrolowanej sprawy z perspektywy powołanych regulacji należy zauważyć, że po rozpoznaniu wniosku Skarżącej z 10 grudnia 2010 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji decyzją z 14 grudnia 2010 r. przyznał Wnioskodawczyni zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 grudnia 2010 r. do bezterminowo. Decyzja ta została zmieniona wraz z waloryzacją kwoty zasiłku pielęgnacyjnego decyzją z 27 października 2018 r. W dniu 23 września 2024 r. organ pierwszej instancji otrzymał z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informację, że Skarżąca od 1 października 2019 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny. W związku z tym faktem, decyzją z 22 października 2024 r. Prezydent orzekł o uchyleniu od dnia 1 października 2019 r. własnej ostatecznej decyzji z 14 grudnia 2010 r., zmienionej decyzją z 27 października 2018 r., przyznającej Skarżącej zasiłek pielęgnacyjny. Decyzją z 24 lutego 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy tę decyzję. Z powyższych okoliczności bezspornie wynika, że od 1 października 2019 r. Skarżąca pobierała dodatek pielęgnacyjny i jednocześnie pobierała zasiłek pielęgnacyjny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 16 ust. 6 u.ś.r., Skarżąca z dniem przyznania jej dodatku pielęgnacyjnego przez ZUS ex lege utraciła prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Przepis art. 16 ust. 6 u.ś.r. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i - jak zostało to już wcześniej zaakcentowane - ustawodawca w takiej sytuacji wykluczył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać, wprowadzając regułę wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W sytuacji jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego organ, mając na uwadze dyspozycję art. 16 ust. 7 u.ś.r., zobowiązany jest powiadomić właściwy dla wypłaty dodatku pielęgnacyjnego organ rentowy o konieczności potrącenia łącznej kwoty pobranego w kolizji z dodatkiem pielęgnacyjnym świadczenia rodzinnego, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny. Potrącenie dokonywane przez organ rentowy ma w tej sytuacji charakter czynności materialno-technicznej, kształtującej sytuację prawną strony. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 8 u.ś.r. przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Należy wyjaśnić, że aktualne brzmienie art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. jest konsekwencją nowelizacji z dniem 4 marca 2016 r. przepisu art. 16 tej ustawy. Na mocy art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302) dodano w art. 16 ustępy 7 i 8 w brzmieniu: "7. Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. 8. Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych". W uzasadnieniu projektu ww. ustawy zmieniającej (druk sejmowy VII.3584) wskazano: "w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych został uregulowany zasiłek pielęgnacyjny, którego celem jest wsparcie osób niepełnosprawnych, poprzez przyznanie środków na częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia im opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Dodatek pielęgnacyjny ma za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat. Nie została jednak przewidziana specjalna procedura dochodzenia kwot nadpłaconych świadczeń, w przypadku gdy przyznany zostanie, za ten sam okres, dodatek pielęgnacyjny, co często ma miejsce w sytuacji, gdy organ rentowy z mocą wsteczną przyznaje rentę lub emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. W powyższym zakresie zastosowanie mają obecnie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują egzekucję administracyjną nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, obecny stan prawny wymaga uzupełnienia o procedurę zwrotu, przez organ wypłacający dodatek pielęgnacyjny, kwoty odpowiadającej nadpłaconemu zasiłkowi pielęgnacyjnemu w przypadku, gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny. W celu uproszczenia procedury dochodzenia ww. kwoty proponuje się wprowadzenie rozwiązania na wzór obecnie funkcjonującego w art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że osobie, której przyznano emeryturę i rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę i rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej". W uzasadnieniu projektu wskazano również, że wprowadzenie zaproponowanego rozwiązania pozwoli w efektywny sposób wyegzekwować kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, przede wszystkim z uwagi na możliwość pominięcia procedur związanych z ewentualną egzekucją administracyjną. Po wprowadzeniu proponowanych zmian organy emerytalno-rentowe, które przyznały dodatek pielęgnacyjny do emerytury lub renty, będą dokonywać pomniejszenia emerytury lub renty o kwoty zasiłku pielęgnacyjnego i w konsekwencji zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za ten sam okres, za który przyznano dodatek (na rachunek bankowy właściwego organu). W rozważanym aspekcie należy dodać, że na tle art. 16 ust. 7 u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, podzielany zresztą w pełni przez skład orzekający w sprawie niniejszej, wedle którego przepis art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem tylko jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której świadczenie to nie jest należne beneficjentowi, a przy tym w sposób odmienny rozstrzyga sposób zwrotu tego świadczenia. Procedura opisana w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. nie ma zastosowania w żadnej innej sytuacji, w których organ będzie umocowany do żądania zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, a które odpowiadają definicji legalnej świadczenia nienależnie pobranego, przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r. To zaś prowadzi do wniosku, że niezależnie od tego, czy w sytuacji opisanej w art. 16 ust. 7 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 u.ś.r. czy też nie, zgodnie z merytoryczną regułą kolizyjną, wyrażaną formułą lex specialis derogat legi generali, procedura zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, opisana w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r., wyłącza możliwość prowadzenia na podstawie art. 30 u.ś.r. postępowania administracyjnego w celu ustalenia nienależnego pobrania tego świadczenia i zobowiązania do jego zwrotu oraz wydania w tym zakresie decyzji. Ustawodawca w przepisach w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. wyraźnie przesądził, że opisana w nich konsekwencja prawna następuje z mocy prawa, nie przewidując jednocześnie w opisanej sytuacji wydawania decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu, w odróżnieniu od innych przypadków nienależnie pobranych świadczeń, gdzie tryb decyzyjny wynika z art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r. (zob.: wyroki NSA: z 28 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2075/22 i z 28 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1559/23 oraz wyroki: WSA w Gliwicach z 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1256/22 i WSA w Warszawie z 12 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1498/20). Wychodząc z powyższych ustaleń i zarazem biorąc pod uwagę argumentację zawartą w skardze należało stwierdzić, że kwestia prawidłowego pouczenia Skarżącej, jej winy i stanu świadomości nie mają znaczenia dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji. Te bowiem zostały podjęte na podstawie art. 32 w zw. z art. 16 ust. 6 u.ś.r. Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Przytoczona wyżej regulacja stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, dlatego też powinna być stosowana w ściśle określonych w niej sytuacjach. Katalog przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. ma charakter zamknięty. Wystąpienie chociażby jednej z wymienionych wyżej przesłanek stwarza organowi administracji publicznej prawną możliwość uruchomienia z urzędu postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej. Tym samym, ustalenie na gruncie kontrolowanej sprawy, że doszło do kumulatywnego pobierania przez Skarżącą dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego, co jest zresztą okolicznością bezsporną w stanie faktycznym niniejszej sprawy, prawidłowo zostało uznane przez organy za inną okoliczność, mającą wpływ na prawo do świadczeń, uzasadniającą zastosowanie przez organ przewidzianego w art. 32 u.ś.r. trybu zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Jednakże, co należy wyraźnie podkreślić, w judykaturze podkreśla się, że decyzja wydawana w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest decyzją konstytutywną i ma skutek od chwili obecnej (ex nunc). Takie stanowisko zaprezentował m.in. NSA w wyroku z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 196/16, wskazując, że wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Z kolei we wcześniejszym wyroku z 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1280/12 NSA wyjaśnił, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 u.ś.r. uprawnia właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o zmianie lub utracie świadczenia rodzinnego, bądź też okresu, na jaki to świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie jest możliwe jedynie ze skutkiem na przyszłość. Decyzja zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne (czyli wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r.) ma charakter konstytutywny i wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Z tego powodu może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji i brak jest podstaw, aby w trybie powołanego przepisy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzja konstytutywna tworzy bowiem nowy stan prawny, a żaden przepis prawa nie upoważnia organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, to musiałaby istnieć ku temu podstawa prawna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiej podstawy prawnej nie zawiera (zob. też wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1099/12). Powyższy pogląd ugruntowany jest również w bieżącym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, które w swoich rozstrzygnięciach podkreślają, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną (zob. wyrok WSA w Krakowie z 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 467/18). Stanowisko to zakłada możliwość orzekania przez organy w oparciu o przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. tylko ze skutkiem ex nunc, a tym samym wykluczając możliwość zmiany lub uchylenia tzw. decyzji skonsumowanej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 171/19 i wyrok WSA w Gliwicach z 24 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 820/18). Mając na względzie powyższe poglądy na gruncie kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że w trybie art. 32 u.ś.r. organ nie był uprawniony do zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną, za okres już miniony, za który świadczenie zostało wypłacone. Modyfikacja okresu, na który pierwotnie przyznano Skarżącej zasiłek pielęgnacyjny (od 1 grudnia 2010 r. na czas niekreślony), poprzez jego de facto skrócenie (od 1 grudnia 2010 r. do końca września 2019 r.) w sytuacji, gdy okres ten już upłynął, jest niedopuszczalna na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. We wskazanym trybie organ mógł jedynie odmówić Stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od daty wydania decyzji zmieniającej (22 października 2024 r.) bądź uchylić decyzję przyznającą Stronie zasiłek pielęgnacyjny z mocą od daty wydania decyzji. Natomiast w stosunku do okresu równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego organ powinien uruchomić uproszczony tryb dochodzenia świadczenia, o którym mowa w art. 16 ust. 7 u.ś.r., uwzględniając przy tym datę wejścia w życie regulacji wprowadzającej ów tryb. W tej sytuacji należało stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji naruszyły art. 32 ust. 1 u.ś.r., w zakresie w jakim decyzją orzeczono o zmianie decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym. Stwierdzone uchybienie wpłynęło w istotnym stopniu na wynik sprawy. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 16 i art. 32 u.ś.r. dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.[pic]