II SA/Gd 288/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziólkowski Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. K. i E. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. K. i E. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. K. i E. G. – N. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2007 r. uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji i stwierdzającą brak podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do prac budowlanych wykonanych przez uczestników E. S.-P. i K. P. na nieruchomości położonej w G. przy ul. S. nr [[...]]. Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżące – M. K. i E. G. N. oraz uczestnicy postępowania – E. P., B. i K. małż. P. są współwłaścicielami nieruchomości położonej w G. przy ul. S. nr [[...]] składającej się z działki gruntu nr [[...]] zabudowanej budynkiem mieszkalnym podpiwniczonym, w którym znajdują się trzy lokale mieszkalne. Lokal położony na parterze budynku jest we współwłasności uczestników, a dwa pozostałe należą do skarżących. Na tle zarządzania wspólną nieruchomością w tym na tle wykonywania prac remontowych, ich zakresu, kosztów ich ponoszenia między współwłaścicielami istnieje spór. Z akt sprawy wynika, że w 2003 r. uczestnicy zwracali się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem wydania nakazu w trybie art. 66 Prawa budowlanego w odniesieniu do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Załączając orzeczenie techniczne rzeczoznawcy budowlanego J. M. wskazujące na brak prawidłowej izolacji ścian przyziemia jako przyczynę zawilgocenia i zagrzybienia pomieszczeń piwnicznych budynku uczestnicy twierdzili, że wydanie nakazu wykonania izolacji pionowej fundamentów jest konieczne dla utrzymania nieruchomości w należytym stanie w sytuacji gdy – jak wskazywali – pozostali współwłaściciele uchylają się od obowiązków. W odpowiedzi na te żądania organ nadzoru budowlanego twierdził, że "nie posiada uprawnień do prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie wydawania nakazu dla współwłaścicieli wykonania robót budowlanych, które powinny być wykonane w ramach konserwacji bieżącej". Wyjaśniał, że z przesłanego mu orzeczenia technicznego wynika, iż stwierdzono zawilgocenie ścian piwnic i częściowo lokali mieszkalnych na parterze budynku i w związku z tym zachodzi konieczność wykonania izolacji ścian fundamentowych budynku. Wskazywał, że spory przy podejmowaniu decyzji dla spraw wymagających jednomyślności właścicieli oraz problemy dotyczące roszczeń finansowych należy rozstrzygać w drodze powództwa cywilnego. Skarżące, którym organ przesyłał do wiadomości odpowiedzi udzielane p. P. informowały z kolei organ o braku swojej zgody na ponoszenie kosztów remontu i wskazywały, że powodem zawilgocenia budynku jest dokonana przez uczestników wymiana rur spustowych. W sierpniu 2004 roku organ nadzoru otrzymał pismo skarżących przekazane z Wydziału Architektury informujące Urząd o robotach budowlanych wykonywanych przez uczestników od marca 2004 roku na terenie wspólnej nieruchomości, a polegających na "pogłębieniu wspólnego terenu wokół budynku o ok. 60 cm", usunięciu ziemi i tym samym odkryciu instalacji wodociągowych, kanalizacyjnych, elektrycznych budynku oraz na przebudowie 10 metrowego chodnika i wybudowaniu schodów. Skarżące domagały się odpowiedzi i interwencji ze strony organów. W dniu 7 października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny nieruchomości. W sporządzonym z tej czynności protokole odnotowano fakt prowadzenia przez uczestników prac ziemnych polegających na "przywróceniu poziomu terenu ze spadkiem terenu wg. pierwotnego ukształtowania". Zaprotokołowano sprzeczne w tym przedmiocie oświadczenia stron. Według skarżących "ukształtowanie terenu ( podwyższenie poziomu terenu działki ze spadkiem od ulicy w kierunku podwórka ) istniało od 1945 roku". Uczestnicy natomiast twierdzili, że w trakcie wyrównywania terenu w ziemi znajdowały się opakowania po kosmetykach z lat 70 – tych co jak później wyjaśniali miało wskazywać, że z działki usunięto jedynie nawiezione przez lata śmieci i gruz. Organ odnotował w protokole, że na tzw. niwelację terenu p. P. nie mieli zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym. Również wykonanie schodów terenowych z ulicy na posesję nastąpiło bez takiego zgłoszenia. Odnotowano, że pismem z 25 sierpnia 2003 r. uczestnicy dokonali zgłoszenia robót polegających na wykonaniu "konserwacji bieżącej izolacji zewnętrznej piwnicznych ścian fundamentowych". W protokole podano wymiary wybudowanych przez uczestników schodów prowadzących z chodnika na ulicę S. oraz stwierdzono, że wyremontowano także schodki wejściowe do budynku i jeden z nich jest niewymiarowy, a uczestnicy zobowiązali się do jego poprawienia. W kolejnych pismach stron, które wpłynęły do organu po przeprowadzonych oględzinach skarżące podkreślały brak swojej zgody na wykonanie robót i ich finansowanie. Żądały nakazania uczestnikom przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Podkreślały, że są osobami w starszym wieku, którym trudno jest poruszać się na schodach. Skarżące przedłożyły fotografie ich nieruchomości i nieruchomości sąsiednich od strony wejść z ulicy celem wykazania, że wszystkie te dojścia są pod niewielkim nachyleniem i że nie ma na nich schodów. Z kolei uczestnicy twierdzili, że teren działki wymagał obniżenia, albowiem został on podwyższony przez lata zaniedbań wskutek nawiezienia śmieci, gruzu i szlamu. W powyższych okolicznościach organ I instancji decyzją z 1 kwietnia 2005 r. wskazując na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, 3 i 7 Prawa budowlanego nakazał inwestorom Z. i K. P. przedłożenie inwentaryzacji budowlanej zawierającej plan zagospodarowania terenu działki, wykonanych schodów terenowych prowadzących z ulicy na teren posesji, schodów wejściowych do budynku mieszkalnego, izolacji termicznej i przeciwwilgociowej ścian piwnicznych budynku mieszkalnego oraz niwelacji terenu działki wraz z opinią techniczną dotyczącą tych robót odnośnie zgodności ich wykonania ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi oraz nakazał "wykonać ewentualne roboty budowlane wynikające z orzeczenia technicznego celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem" w terminie do 31 maja 2005 r. W wykonaniu tej decyzji uczestnicy przedłożyli inwentaryzację z opinią techniczną opracowaną przez inżyniera projektanta G. G. We wnioskach opinii stwierdzono m. in., że wykonana izolacja przeciwwilgociowa spowodowała osuszenie ścian w pomieszczeniach piwnicznych, a wykonanie chodnika z płytek, schodka wejściowego do budynku łącznie z naprawą istniejącego stopnia w progu wejściowym oraz schodów terenowych prowadzących z ulicy na teren posesji poprawiły wygląd estetyczny zagospodarowania przy wejściu na działkę. Wskazano, że prace budowlane na terenie działki zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi. Zalecono wykonanie izolacji przeciwwilgociowej na odcinku, gdzie nie została wykonana tj. pod schodami zewnętrznymi prowadzącymi na werandę od strony ogrodu. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 stycznia 2006 r. nakazał E. i K. P. rozbiórkę schodów terenowych prowadzących z ulicy na teren posesji oraz doprowadzenie terenu działki do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu stwierdził, że wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Organ uznał, że pomimo iż przedłożona opinia techniczna potwierdza zgodność zrealizowanych robót z przepisami techniczno – budowlanymi to z jej treści, w szczególności z podanych wielkości wynika, że wykonane schody zewnętrzne ( prowadzące z terenu działki na ulicę ) nie odpowiadają wymogom zawartym w § 16 ust.1 i § 68 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ). Organ wskazał także, że przeprowadzona niwelacja terenu działki spowodowała odkrycie przyłącza gazowego do sieci i powołał się na pismo A. z 22 czerwca 2005 r. którym zobowiązano uczestników do doprowadzenia przyłącza gazowego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodzili się z oceną organu, że wykonane przez nich prace wymagały pozwolenia na budowę. Twierdzili, że pojęcia niwelacji terenu nie ma w katalogu pojęć ustawowych. Wskazali, że obniżenie terenu działki spowodowane zostało usunięciem warstwy ziemi zanieczyszczonej śmieciami i gruzem. Warstwa ta narosła przez lata zaniedbań, o czym świadczą m. in. odkryte po usunięciu ziemi okna piwniczne zamurowane cegłami. Również – w ich ocenie - będące konsekwencją obniżenia terenu gruntu schody nie wymagały zgody organu. Wskazali, że roboty budowlane polegające na wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej zostały przez nich zgłoszone organowi architektoniczno – budowlanemu, który wezwaniem z dnia 2 września 2003 r. zobowiązał ich do uzupełnienia zgłoszenia pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Chodziło o złożenie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uczestnicy podnosili w odwołaniu, że nieuzupełnienie przez nich zgłoszenia nie zwalniało organu architektoniczno – budowlanego z obowiązku wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót. W piśmie z dnia 4 maja 2006 r. nadesłanym do organu odwoławczego uczestnicy oświadczyli, że zarówno schody terenowe z ulicy S. na teren posesji, jak również schody zewnętrzne do budynku "są w chwili obecnej w stanie zgodnym z przepisami" i załączyli trzy fotografie wybudowanych schodów. W wyniku opisanego wyżej odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z 5 grudnia 2006 r. orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie w odrębnym postępowaniu nieważności decyzji z 1 kwietnia 2005 r. organu I instancji nakładającej na uczestników obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej z opinią techniczną. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji postanowieniem z 11 grudnia 2006 r. z powołaniem na art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązał uczestników do przedłożenia w terminie do 15 lutego 2007 r. dwóch egzemplarzy ekspertyzy technicznej wykonanych samowolnie schodów terenowych prowadzących z ulicy na posesję, schodów wejściowych do budynku mieszkalnego, izolacji termicznej i przeciwwilgociowej ścian piwnicznych budynku, niwelacji terenu działki. Organ wskazał, że ekspertyza techniczna winna zawierać opis i ocenę prawidłowości wszystkich wykonanych robót budowlanych pod kątem konstrukcji budynku i bezpieczeństwa użytkowania lokali oraz zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi i sztuka budowlaną oraz zawierać inwentaryzację obecnego stanu pomieszczeń. Wskutek wniesionego przez uczestników zażalenia opisane postanowienie zostało uchylone przez organ odwoławczy, który stwierdził, że w okolicznościach sprawy "brak jest podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego". W uzasadnieniu wskazał, że pomimo stwierdzenia nieważności decyzji z 1 kwietnia 2005 r. sporządzona w jej wykonaniu ekspertyza może stanowić materiał dowodowy i być wykorzystana w dalszym toku sprawy. Organ zwrócił również uwagę organu I instancji, iż w aktach sprawy jest pismo p. P. z 4 maja 2006 r. będące oświadczeniem, iż zarówno schody terenowe, jak również schody zewnętrzne do budynku są w chwili obecnej w stanie zgodnym z przepisami. W toku wydawania przez organy kolejnych rozstrzygnięć skarżąca M. K. nadesłała do akt sprawy orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 14 sierpnia 2003 r. świadczące o jej znacznym stopniu niepełnosprawności. Pełnomocnik skarżącej E. G. – N. jej córka J. S. złożyła z kolei do akt zdjęcia nieruchomości pochodzące z okresu sprzed wykonania przez uczestników prac budowlanych na okoliczność wyglądu budynku i istnienia na nim opaski betonowej usuniętej przez uczestników. Decyzją z 23 marca 2007 r. organ I instancji powołując art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał E. i K. P. rozbiórkę schodów terenowych prowadzących z ulicy na teren posesji i schodów wejściowych do budynku, usunięcie części okładziny ze styropianu na elewacji budynku położonej ponad terenem istniejącym przed dokonaniem powyższej samowoli oraz doprowadzenie terenu działki nr [[...]] przyległego do budynku przy ul. S. nr [[...]] w G. – do stanu poprzedniego i wykonanie istniejącej uprzednio opaski betonowej wokół budynku. W uzasadnieniu szczegółowo opisano podejmowane w postępowaniu rozstrzygnięcia obu instancji. Wskazano, że szerokość dojścia do budynku oraz wybudowane schody nie spełniają warunków wynikających z § 16.1 oraz § 68 pkt 1 i 2 przepisów techniczno – budowlanych. Dalej stwierdzono: "Przedmiotowa przebudowa bezspornie spowodowała uciążliwość dla Pani M. K. legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności i Pani E. G. – N. także będącej w starszym wieku. Wprowadzone zmiany są także w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który stwierdza, że obiekty budowlane należy projektować i budować w sposób który zapewnia niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne. Istnieje możliwość dostosowania wymiarów stopni i szerokości dojścia, tak aby spełniała warunki techniczne, ale bez podniesienia terenu do poziomu istniejącego poprzednio nie można uniknąć występowania stopni schodowych, które są głównym elementem stworzonej bariery architektonicznej w stosunku do osoby niepełnosprawnej. Potrzeba usunięcia części okładziny ze styropianu na elewacji budynku położonej ponad terenem istniejącym przed dokonaniem powyższej samowoli wynika z faktu, że potrzeba ocieplenia pomieszczeń piwnicznych miała prawdopodobnie na celu wyeliminowanie skutków usunięcia warstwy ziemi. Obecnie występujący cokolik psuje wygląd zabytkowo wyglądającej elewacji. Z kolei wykonanie istniejącej uprzednio opaski betonowej powinno stanowić odtworzenie właściwego pod względem technicznym zabezpieczenia budynku. Zdjęcia będące w aktach sprawy potwierdzają, że poprzednio istniała opaska betonowa". W kolejnym wniesionym w sprawie odwołaniu uczestnicy w istocie podnieśli te same okoliczności na które powoływali się w wyżej opisanych odwołaniach, zażaleniach, pismach tj. że wykonane przez nich prace związane z uporządkowaniem terenu działki, a tym samym jej obniżeniem nie wymagały zgody organu w postaci pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, a to z tego względu, iż "teren działki nie jest obiektem budowlanym i prace przy nim są ambiwalentne dla prawa budowlanego". Twierdzili, że również wybudowanie schodów nie wymagało dochowania jakichkolwiek formalności określonych w przepisach Prawa budowlanego. Z kolei wykonanie izolacji przeciwwilgociowej nie może być uznane za samowolę budowlaną, albowiem jest to ten rodzaj prac, które wchodzą w zakres bieżącej konserwacji, a to nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest pismo organu nadzoru budowlanego z 4 lipca 2003 r. ( chodzi o pismo skierowane do uczestników w odpowiedzi na ich żądanie zastosowania trybu z art. 61 Prawa budowlanego w odniesieniu do skarżących ). Uczestnicy zaprzeczyli jakoby na terenie posesji istniał uprzednio prowadzący do budynku podjazd z pochyłym spadkiem, istniał jedynie chodnik, a wykonane przez nich utwardzone dojście od schodów terenowych do budynku jest identycznej szerokości co tenże chodnik. Wskazali, że w okresie wykonywania robót tj. w 2003 roku skarżąca M. K. nie miała orzeczenia o niepełnosprawności. Poza tym wzniesione schody nie mogą stanowić bariery architektonicznej dla pozostałych mieszkańców skoro bariery takiej nie stanowią schody wewnątrz budynku. Odnieśli się również do kwestii rozmiarów schodów nie zgadzając się z ustaleniem organu, iż schody te nie mają wymaganej wielkości. Wskazali jednak, że dokonali poprawek w wyniku których schody uzyskały wymaganą szerokość 0,36 m. Zakwestionowali również twierdzenia pozostałych współwłaścicieli co do nieprawidłowego wykonania izolacji budynku. W dodatkowym piśmie złożonym do organu odwoławczego uczestnicy podkreślili, że wybudowane schody nie mogą stanowić bariery architektonicznej dla skarżących, albowiem swobodnie je pokonują, czego dowodem mają być załączone do pisma zdjęcia obu skarżących zrobione w chwili gdy poruszały się na schodach. Uczestnicy załączyli również oświadczenia innych osób posiadających orzeczenia o niepełnosprawności, których zadaniem było przekonanie organu, że istniejący stan nieruchomości ( z wyremontowanym chodnikiem, schodami ) jest dla osób niepełnosprawnych bardziej odpowiedni niż nierówny chodnik, który istniał uprzednio. Organ odwoławczy orzekając o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji i stwierdzając brak podstaw prawnych do nakazania rozbiórki schodów i doprowadzenia terenu działki do stanu poprzedniego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził, że przedmiotowe roboty zostały wykonane bez wymaganej zgody organu architektoniczno – budowlanego, a zatem organ nadzoru zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Uznał, iż wybudowane schody i szerokość dojścia do budynku spełniają wymogi przepisów techniczno – budowlanych. W tej kwestii wyjaśnił, że do schodów terenowych nie ma zastosowania ani § 68 pkt 1 ani 69 pkt 5 rozporządzenia. Z kolei do schodów zewnętrznych przy głównym wejściu do budynku stosuje się § 68 pkt 3 i 69 pkt 5 przepisów techniczno – budowlanych i wymogi w nich zawarte są zachowane, albowiem szerokość użytkowa schodów wynosi 1,3 m, a szerokość stopni schodów wynosi 0,37 m. Z kolei szerokość dojścia do budynku wynosi 1,79 m i spełnia warunki zawarte w § 16 pkt 1 rozporządzenia. Organ uznał, że fragmentaryczne zawężenie dojścia do budynku na odcinku 3,36 m do szerokości 1,35 m przy wymaganej przez powyższy przepis szerokości 1,50 m nie daje podstaw do wydania nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego. Stwierdził ponadto, że nakaz odtworzenia opaski jest nieuzasadniony, nie poparty żadnym przepisem prawa i brak jest również podstaw prawnych do wydania nakazu usunięcia części okładziny ze styropianu na elewacji budynku położonej ponad terenem istniejącym przed dokonaniem samowoli. Natomiast stwierdzenie o tym, ze cokolik psuje wygląd "zabytkowo wyglądającej elewacji" jest subiektywnym odczuciem nie popartym przepisem prawa. W skardze na powyższą decyzję skarżące zarzuciły naruszenie prawa sąsiedzkiego, dobrych obyczajów, zasad współżycia społecznego, przepisów prawa budowlanego oraz prawa własności poprzez dokonanie samowolnej przebudowy wspólnej nieruchomości. Skarżące podkreśliły, że fakt dokonania samowoli budowlanej jest niezaprzeczalny, potwierdzony również przez organy nadzoru budowlanego, dlatego też w ich ocenie zastosowanie powinien mieć przepis art. 48 § 1, a nie art. 51 Prawa budowlanego. Wyjaśniając swoje stanowisko strony postępowania tłumaczyły, że art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą sytuacji gdy obiekt jest realizowany w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach wykonawczych do prawa budowlanego, a więc takich, w których uzyskano pozwolenie na budowę. Nakaz rozbiórki wydany w oparciu o art. 48 ust 1 Prawa budowlanego dotyczy zaś takich obiektów, które wymagają pozwolenia na budowę lecz pozwolenia na budowę nie posiadały. Zdaniem skarżących zakres zmian dokonanych przez państwa P. wymagał pozwolenia na budowę. Skarżące zakwestionowały również zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami dotyczącymi osób niepełnosprawnych wskazując, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę obowiązków inwestorów w stosunku do osób niepełnosprawnych. Podkreślono, że problemem jest wybudowanie schodów tam gdzie tych schodów nie było i nie powinno być. Prawo budowlane, podporządkowane prawu Unii Europejskiej zakazuje budować i przebudowywać budynki i budowle bez szczególnej troski o osoby niepełnosprawne, które korzystają z takich obiektów, a takimi osobami są skarżące. Ponadto wskazano, że organ drugiej instancji nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do skutków obniżenia gruntu i odsłonięcia przyłączy oraz fundamentów. Opaska betonowa w ocenie skarżących spełniała istotną rolę w odprowadzaniu wody deszczowej z dala od ścian i fundamentów budynku. Miała również wpływ na wzmocnienie ścian budynku położonego na pochyłym terenie. W tym zakresie skarżące nie podzielają stanowiska sprowadzającego opaskę do roli wyłącznie zdobniczej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosowanie przepisu art. 48 § 1 Prawa budowlanego nie mogło mieć miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ przepis ten dotyczy samowolnej budowy obiektów budowlanych. Natomiast, jak wskazał organ, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżące i uczestnicy złożyli do akt sprawy różne opinie i ekspertyzy techniczne rzeczoznawców budowlanych dotyczące prawidłowości wykonanych robót budowlanych i ich oceny w świetle przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpatrując pierwszy raz wniesioną skargę wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r. ( sygn. akt II SA/Gd 597/07 ) uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia Sąd przyjął, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane przez uczestników w warunkach samowoli budowlanej. Rozmiar i charakter zrealizowanych robót uzasadniał zastosowanie przez organy przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Powodem uchylenia decyzji organu było przyjęcie przez Sąd, że tryb legalizacji robót budowlanych określony w art. 51 Prawa budowlanego wymaga legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu skoro więc uczestnicy nie dysponowali zgodą pozostałych współwłaścicielek nieruchomości (skarżących) na wykonanie robót budowlanych, a z okoliczności sprawy wynika, że takiej zgody nie uzyskają, to organ nie miał podstaw do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na skutek skarg kasacyjnych wniesionych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz E., B. S. – P. i K. P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r. ( sygn. akt II OSK 532/08 ) uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do podniesionych przez strony zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych Sąd II instancji stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenił prawidłowo czy i które prace wykonane przez inwestorów wymagały pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia. Nie podzielił przy tym poglądu uczestników, że wykonane przez nich roboty budowlane mają charakter bieżącej konserwacji. Wyjaśnił, że zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych ( Dz. U. Nr 74, poz. 836 ) przez konserwację rozumie się jedynie wykonywanie robót mających na celu utrzymanie sprawności technicznej elementów budynku. Zalecił, aby rozważyć czy zakres przeprowadzonych robót ( wykonanie izolacji ścian piwnicy budynku oraz schodów ) nie stanowi remontu elementów budynku, który ma na celu zapobieżenie powstałym już skutkom zużycia tych elementów i utrzymanie budynku we właściwym stanie technicznym. Zwrócił uwagę, że w myśl § 8 powołanego wyżej rozporządzenia wszelkie zmiany w stosunku do istniejących rozwiązań, dokonywane w związku z wykonywaniem robót remontowych, nie powinny powodować pogorszenia stanu technicznego i właściwości użytkowych elementów budynku oraz naruszać interesów użytkowników lokali lub osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także stanowiska Sądu I instancji, że przy stosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego inwestor winien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a niemożność wykazania się tym uprawnieniem uniemożliwia organom legalizację samowolnie wykonanych robót. Stwierdził, że w rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw współwłaściciela nieruchomości, co nie pozbawia tego ostatniego możliwości skorzystania z ochrony przewidzianej w przepisach kodeksu cywilnego. Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa. Na wstępie należy wskazać, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym było w pierwszej kolejności dokonanie prawidłowych ustaleń odnośnie zakresu robót budowlanych wykonanych przez uczestników B. S. – P. i K. P. Następnie dokonanie oceny czy i które z wykonanych robót wymagały pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, wreszcie ustalenie czy wykonane roboty pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a jeżeli nie to czy istnieje możliwość ich doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami i wskutek jakich czynności. Decyzję o rozbiórce części obiektu budowlanego, czy nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego musi poprzedzać ustalenie, że wykonane samowolnie roboty budowlane nie mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem – jak wymaga tego art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W omawianej sprawie zaskarżona decyzja to decyzja "stwierdzająca brak podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego" uznawana za decyzję, która potwierdza zgodność samowolnie wykonanych robót budowlanych z przepisami i oznacza, że inwestor nie musi wykonywać jakiś dodatkowych robót, czynności, przeróbek i zmian. W analizowanej sprawie organ odwoławczy nie ustalił prawidłowo czy i które prace wymagały zgody organu architektoniczno – budowlanego i w jakiej formie, nie ocenił czy dokonane przez uczestników zgłoszenie robót budowlanych polegających na wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej ścian piwnic na które powoływali się uczestnicy w toku postępowania zwalniało ich z zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej czy nie. W sytuacji gdy strona twierdzi, że wykonane przez nią prace nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, bowiem stanowią prace z zakresu bieżącej konserwacji, a dodatkowo powołują się przy tym na stanowisko organu nadzoru budowlanego zawarte w skierowanym do nich piśmie to nie sposób uznać, że następujące stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji: "wobec faktu, iż przedmiotowe roboty zostały wykonane bez zgody organu architektoniczno – budowlanego organ nadzoru budowlanego był zobligowany do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane" wyczerpuje problematykę i odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 kpa. Wobec tego, że wydana przez organ odwoławczy decyzja swym rozstrzygnięciem w istocie potwierdza zgodność wszystkich wykonanych przez uczestników robót budowlanych z prawem to winna również odnosić się i do wykonanej przez skarżących izolacji przeciwwilgociowej, i do prac związanych z obniżeniem terenu działki. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ ocenił jedynie zgodność wybudowanych schodów ( i to wyłącznie tych na wejściu do budynku ) oraz chodnika między schodami z przepisami techniczno – budowlanymi i stwierdził, że nie ma podstaw do ingerencji w odniesieniu do wykonanej okładziny ze styropianu i "cokolika". Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, nie zawiera pełnych ustaleń i prawidłowej oceny prawnej podjętego rozstrzygnięcia, nie wyjaśnia dostatecznie stronom motywów podjętej decyzji, nie ustosunkowuje się do ich zarzutów i argumentów. Ta wadliwość decyzji polegająca na braku uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 kpa utrudnia sądowi administracyjnemu kontrolę rozstrzygnięcia. Nie wiadomo bowiem czy organ w odniesieniu do części robót ( wykonania izolacji, niwelacji terenu ) uznał, że nie ma podstaw do jego ingerencji, a skoro tak to dlaczego odniósł się wyłącznie do opaski betonowej i "cokolika", natomiast inne prace pominął. Nie wiadomo czy przyjął, że wykonanie schodów i dojścia wymagało pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia, albowiem nie wskazał w tej materii żadnego z przepisów Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne i całościowe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko kontrola prawidłowości decyzji organu I instancji. Już powyższa wadliwość decyzji winna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, albowiem utrudnia i uniemożliwia mu pełną kontrolę zarówno ustaleń dokonanych przez organ, jak i zastosowanych przepisów prawa materialnego. Z akt sprawy administracyjnej, w szczególności protokołu oględzin, twierdzeń stron zawartych w pismach do organu i załączonych licznych fotografii wynika, że uczestnicy bez zgody skarżących jako współwłaścicielek nieruchomości wykonali w latach 2003/2004 prace, które spowodowały obniżenie terenu działki wokół budynku. W sprawie nie ma znaczenia, czy prace te miały na celu uporządkowanie terenu działki z nagromadzonych przez lata zanieczyszczeń, czy też zmierzały do "podwyższenia" i "odkrycia" kondygnacji piwnicznej, a tym samym zwiększenia atrakcyjności części nieruchomości przynależnej uczestnikom. Jest to nieistotne. Istotne jest natomiast, że prace te spowodowały obniżenie terenu działki w stosunku do budynku i ulicy tak, że zaistniała konieczność wybudowania dwóch schodów przy drzwiach wejściowych do budynku oraz kilku schodów prowadzących z terenu działki na ulicę. Uczestnicy wybudowali je zmieniając jednocześnie dotychczasowe jedno dojście do wspólnego budynku. Dojście to stanowi chodnik wraz z wybudowanymi schodami. W sprawie dokładnie nie ustalono czy chodnik ten znajduje się w tym samym miejscu co poprzednio istniejący, czy w innym. Wprawdzie skarżące twierdzą, że uczestnicy polikwidowali dotychczasowe utwardzone dojścia do budynku i wybudowali nowe, ale mając na uwadze że od strony ulicy jest tylko jedno dojście do budynku to najprawdopodobniej chodzi o położenie nowej nawierzchni chodnika. Ponadto, co jest bezsporne, uczestnicy wykonali izolację przeciwwilgociową ścian piwnicznych, a części "odkryte" budynku wskutek obniżenia terenu pokryli styropianem i zlikwidowali poprzednio istniejącą opaskę betonową na murze uwidocznioną na fotografiach. Wykonanie cokołu otynkowanego tynkiem wodoszczelnym i zlikwidowanie opaski betonowej wchodziło zatem w zakres robót budowlanych polegających na wykonaniu izolacji. Zdaniem Sądu, jeżeli jakaś robota budowlana ( wykonanie izolacji budynku ) składa się z kilku czynności, czy prac budowlanych ( np. osuszenie i oczyszczenie ścian, położenie podkładu gruntowego, ułożenie masy bitumicznej z siatką z włókna, ułożenie folii, tynku ) to logicznym jest, że nie można tych prac traktować oddzielnie dla potrzeb ustalenia, które z nich wymagały zgody organu. Wówczas dla oceny charakteru danej roboty budowlanej należy przyjąć wszystkie prace składające się na całość. Zatem i zlikwidowanie opaski, i wykonanie cokolika wchodziło w zakres prac związanych z wykonaniem izolacji budynku. Wykonanie izolacji przeciwwilgociowej i związane z tym zmiany w elewacji budynku polegające na likwidacji istniejącej opaski betonowej i pokrycie odkrytych części muru styropianem stanowiły remont obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Z kolei wykonanie nowego chodnika czy też jego wyremontowanie i wybudowanie schodów wchodzi w zakres "robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych" zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Wskazane roboty budowlane wymagały natomiast odpowiednio do art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia. Zdaniem Sądu, argumentacja uczestników, że wykonane roboty budowlane miały charakter prac z zakresu bieżącej konserwacji nie jest prawidłowa. Kwestię tą przesądził w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny ( vide str. 14 – 15 uzasadnienia wyroku z 9 kwietnia 2009 r. ). Reasumując wskazane wyżej prace wymagały zgłoszenia. Brak zgłoszenia skutkuje uznaniem, że roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej do której ma zastosowanie tryb postępowania uregulowany w art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu okoliczność, że uczestnicy zgłosili roboty polegające na wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej organowi architektoniczno – budowlanemu nie zwalnia ich z zarzutu samowoli budowlanej skoro zgłoszenie to nie zostało uzupełnione o wymagane przez organ oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Fakt, iż organ nie wniósł w drodze decyzji sprzeciwu ( art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego ) nie uprawniał uczestników do rozpoczęcia robót w sytuacji, gdy braki zgłoszenia nie zostały przez nich uzupełnione. Podkreślić należy, że uczestnicy nie mogą usprawiedliwiać dopuszczenia się samowoli budowlanej brakiem prawidłowej reakcji organu nadzoru budowlanego na ich żądanie wszczęcia postępowania w sprawie nienależytego stanu obiektu i wydania nakazu z art. 66 Prawa budowlanego. Uczestnicy nie musieli "uciekać" się do samowoli budowlanej nawet w sytuacji gdyby rzeczywiście budynek wymagał remontu, a skarżące nie wyrażały na to zgody. W takiej sytuacji uczestnicy zamiast podejmować w warunkach samowoli budowlanej kosztowne prace remontowe powinni albo zaskarżyć bezczynność organu nadzoru budowlanego w trybie art. 37 kpa i skargi do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), albo zwrócić się do sądu powszechnego o upoważnienie do dokonania czynności. Zasadnie zatem w okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Tryb ten stosownie do wiążącej w sprawie wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wymaga od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( definicję tego pojęcia zawiera art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego ). Tryb ten wymaga natomiast zbadania i ustalenia przez organ czy wykonane samowolnie prace odpowiadają "stanowi zgodnemu z prawem". Przez ten "stan zgodny z prawem" rozumie się przede wszystkim zgodność wykonanej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, przepisami techniczno – budowlanymi wydanymi na podstawie delegacji zawartej w art. 7 Prawa budowlanego ( m. in. przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690), miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ( w zależności od rodzaju robót ). Jeżeli organ nadzoru budowlanego w wyniku przeprowadzonego postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno – budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane prace. Pomijając w rozpoznawanej sprawie wadliwość samej formy rozstrzygnięcia "o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego", która miałaby legalizować roboty uczestników i potwierdzać ich zgodność z prawem to stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie miał podstaw do zaakceptowania wykonanych robót z punktu widzenia ich zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że do schodów terenowych nie mają zastosowania § 68 pkt 1 ani § 69 pkt 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., a schody przy wejściu głównym spełniają wymogi zawarte w tych przepisach. Skarżące z kolei podnosiły, że może i wymiary wybudowanych schodów są prawidłowe nie mniej jednak w sprawie nie chodzi o wymiary, ale o to że tych schodów w ogóle nie powinno być. Wskazać należy, że wybudowane przez uczestników schody ( zarówno te na wejściu do budynku, jak i te prowadzące na ulicę ) są elementem czy też częścią dojścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Stosownie natomiast do § 16 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Wobec tego, że wykonane przez uczestników dojście ze schodami jest jedynym dojściem do wspólnego ze skarżącymi budynku to powinno ono spełniać również i ten wymóg dostępności dla osób niepełnosprawnych. Organ nie badał natomiast prawidłowości wykonania dojścia do budynku pod kątem powyższego przepisu. Nie rozważał również czy dojście to nie doprowadziło do pogorszenia właściwości użytkowych budynku i jego sprawności technicznej, w zakresie związanym z niezbędnymi warunkami do korzystania z obiektów mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich ( art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego ). Wyjaśnić stronom trzeba, że w/w wymogi odnoszą się do wszystkich obiektów budownictwa wielorodzinnego bez względu na to czy mieszkają w nim osoby niepełnosprawne czy nie. Zatem składane do akt fotografie przedstawiające obie skarżące na schodach czy też argumentacja uczestników, że w dacie wykonywania robót żadna z nich nie poruszała się na wózku inwalidzkim nie mają znaczenia dla oceny zrealizowanych samowolnie robót budowlanych z przepisami art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego i § 16 ust. 1 rozporządzenia. Również zupełnie nieistotne jest, że uprzednio istniejące dojście do budynku przed wybudowaniem schodów było – jak dowodzą uczestnicy – mniej dogodne dla osób niepełnosprawnych. Wiele budynków budownictwa wielorodzinnego, zwłaszcza wzniesionych kilkadziesiąt lat temu nie spełnia wymogów obowiązujących przepisów, co nie pozwala na ich nierespektowanie w przypadku wykonywania remontów tych obiektów. Podkreślić też trzeba, że stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych z dnia 16 sierpnia 1999 r. ( Dz. U. Nr 74, poz. 836 ) wszelkie zmiany w stosunku do istniejących rozwiązań, dokonywane w związku z wykonywaniem robót remontowych, nie powinny powodować pogorszenia stanu technicznego i właściwości użytkowych elementów budynku oraz naruszać uzasadnionych interesów użytkowników lokali lub osób trzecich. Reasumując zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem, albowiem została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania - art. 107 § 3 kpa, 7 i 77 § 1 kpa. Organ nie odniósł się do wszystkich wykonanych samowolnie robót budowlanych, nie wyjaśnił co do których "brak jest podstaw do zastosowania trybu z art. 51 Prawa budowlanego". Nie wypowiedział się w ogóle w kwestii wykonania izolacji przeciwwilgociowej ( nie wiadomo w związku z tym czy uznał, że nie wymagała zgłoszenia, czy też uznał, że uczestnicy dokonali skutecznie jej zgłoszenia, czy też, że jej wykonanie odpowiada "stanowi zgodności z prawem" ). Nie ustalił czy rzeczywiście -jak twierdziły skarżące – uczestnicy "odkryli" wszystkie przyłącza do budynku i czy w tym przedmiocie jest podstawa do ingerencji organu nadzoru budowlanego i w jakim trybie. Dodatkowo oceniając zgodność z prawem wykonania dojścia do budynku uczynił to z naruszeniem prawa materialnego tj. przepisów techniczno – budowlanych ( § 16 ust. 1 rozporządzenia ) i z pominięciem art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 2 w/w rozporządzenia. . Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). O kosztach orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wyeliminuje dostrzeżone przez sąd uchybienia, które niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Stronom wyjaśnić trzeba, że składane do akt sprawy sądowoadministracyjnej kolejne wykonywane na ich zlecenie opinie rzeczoznawców nie mogły być przez Sąd merytorycznie oceniane i nie mogły mieć wpływu na ocenę Sądu. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem wydanych decyzji administracyjnych. Ocenia czy organy dokonały prawidłowych ustaleń i właściwie zastosowały przepisy prawa. Sąd nie rozstrzyga spraw administracyjnych w taki sposób jak czynią to organy i nie zastępuje ich w należytym wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy, w tym w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Opinie i ekspertyzy strony winny przedłożyć organowi w toku ponownego rozpatrywania sprawy Należy jeszcze wskazać, że rozstrzygnięcie "o braku podstaw do wydania decyzji", aczkolwiek stosowane w orzecznictwie, należy uznać za sprzeczne z prawem. Organy administracji zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) mogą wydawać tylko takie decyzje, jakie dopuszcza prawo. Prawo zaś nie przewiduje decyzji o treści zastosowanej w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, jeżeli w sprawie, w której organ administracji ma obowiązek działania z urzędu, organ administracji podejmie czynności i tym samym spowoduje, że zostało wszczęte postępowanie, nawet wtedy, gdy uczyni to na skutek żądania strony postępowania, i następnie w wyniku tego postępowania ustali, że nie zachodzą fakty określone w hipotezie normy prawnej zezwalającej mu na wydanie decyzji, to powinien postępowanie umorzyć. W ocenie Sądu jest to przypadek bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania wiąże się z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., czyli wynikająca z przepisów prawa materialnego kompetencja organu administracji publicznej do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracji publicznej do wydania decyzji w określonych hipotezą normy prawnej okolicznościach faktycznych, na które składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Postępowanie może być więc bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej.