II SA/Gd 291/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 15 października 1999 r., nr XII/107//99 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bytowa dla działek nr 160/1, 160/2, 161/1, 161/2, części dz. nr 129/3 i 150/2 obręb 102 przy ul. Mierosławskiego w Bytowie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr 248 położoną w obrębie 102 przy ul. Mierosławskiego w Bytowie, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Bytowie na rzecz skarżącej G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Gmina Bytów zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Nr Xll/107/99 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 15 października 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bytowa dla działek nr [...]-[...] części dz. Nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. M. w Bytowie i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej jej własność. 1. W ocenie strony skarżącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr [...] przy ul. M. w Bytowie został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co powoduje w części nieważność wskazanej uchwały. 2. Rada Miejska w Bytowie na sesji w dniu 15 marca 1999 r. przyjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bytowa. Zgodnie z uchwałą Nr VII/64/99 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 15 marca 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bytów, przystąpiono do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bytowa, zatwierdzonego uchwałą Nr V/42/94 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 13 grudnia 1994 r. obejmującego obszar działek oznaczonych wg ewidencji gruntów numerami: [...]-[...], w części [...] i [...], obręb [...] przy ul. M., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 do uchwały. W załączniku graficznym, obszarem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bytowa, obok działek wskazanych w tytule uchwały i oznaczonych według ewidencji gruntów: nr [..]-[...], w części [...] i [...], obręb [...] przy ul. M., objęto część działki nr [...] położonej w obrębie [...] przy ul. M., stanowiącej własność Gminy Bytów. 3. Uchwała Nr Xll/107/99 Rady Miejskiej w Bytowie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bytowa dla działek nr [..]-[...] części dz. nr [...] i [..]., obręb [...] przy ul. M. w Bytowie, w ustaleniach ogólnych wskazała, że granice obszaru objętego ustaleniami planu, obejmują działki nr [...]-[..], część dz. nr [...] i [...] położone przy ul. M. w Bytowie. W ustaleniach ogólnych miejscowego planu brak jest wskazania, że zmiana planu dotyczy części działki nr [..] położonej przy ul. M. W ocenie skarżącej sprzeczność pomiędzy treścią uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powinna powodować nieważność uchwały w części, zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p."). Granice wyznaczone w uchwale o przystąpieniu muszą zostać określone na tyle precyzyjnie, aby możliwe było dokładne określenie terenu, który zostanie objęty projektem danego planu. Wyłącznym przedmiotem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest bowiem określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Jednocześnie określenie granic obszaru objętego projektem planu należy do wyłącznych uprawnień rady gminy i tylko ona jest władna do zmiany granic opracowania projektu planu (wyłącznie w drodze zmiany uchwały o przystąpieniu). Opracowanie przez organ wykonawczy projektu planu w granicach wykraczających poza granice określone przez radę gminy uchwałą o przystąpieniu, stanowi naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego i wiąże się z konsekwencjami określonymi w art. 28 ust.1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bytowie wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały Nr Xll/107/99 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 15 października 1999r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bytowa dla działek nr [...]-[...] części dz. Nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. M. w Bytowie, w części dotyczącej działki nr [..].. Organ podzielił argumentację skarżącej odnośnie istotnego naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym działki nr [...] i potwierdził, że w uchwale dotyczącej przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bytowa, w zakresie nieruchomości przy ul. M. w Bytowie doszło do różnicy między treścią samej uchwały, która nie przewidywała przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr [...], a załącznikiem graficznym do uchwały, w którym przewiduje się zmianę miejscowego planu dla części działki nr [..], działki stanowiącej własność Gminy Bytów. W ocenie organu sprzeczność pomiędzy treścią uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały w części, zgodnie z art. 28 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 4. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. 4.1, Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). 4.2. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 5. Przedmiotem skargi jest uchwała Nr XI1/107/99 Rady Miejskiej w Bytowie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bytowa dla działek nr [...]-[...] części dz. Nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. M. w Bytowie w części dotyczącej działki nr [...] przy ul. M. w Bytowie (dalej jako: "uchwała Rady Miejskiej"). 6. Legitymację skargową w przypadku uchwał rady gminy określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. 7. Gmina Bytów jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej przy ul. M. w Bytowie. Uchwała Rady Miejskiej objęła rysunkiem planu część działki nr [...] w jednostce urbanizacyjnej F2ZP dla której przewidziano funkcję ogólnodostępnego terenu zieleni rekreacyjno - parkowej (rozdział 2 § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały) ingerując w prawo własności Gminy. Gminie przysługiwała zatem legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. 7.1. Pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. Gmina Bytów skierowała do Rady Miejskiej w Bytowie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które nie udzielono odpowiedzi (wezwanie z dnia 20 grudnia 2023 r. - w dokumentacji planistycznej; pismo Burmistrza Gminy Bytów z dnia 28 marca 2024 r. (k. 19), odpowiedź przewodniczącego Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 10 kwietnia 2024 (k. 27). Uchwałą Nr VII/64/99 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 15 marca 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bytów, przystąpiono do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bytowa, zatwierdzonego uchwałą Nr V/42/94 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 13 grudnia 1994 r. obejmującego obszar działek oznaczonych wg ewidencji gruntów numerami: [...]-[...], w części [...] i [...], obręb [...]: przy ul. M., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 do tej uchwały. W załączniku graficznym, obszarem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bytowa, obok działek oznaczonych według ewidencji gruntów: nr [...]-[...], obręb [...] przy ul. M. dodatkowo objęto część działki nr [...] położonej w obrębie [...] przy ul. M., stanowiącej własność Gminy Bytów. W § 3 uchwały Nr Xll/107/99 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 15 października 1999 r. wskazano, że granice obszaru objętego ustaleniami planu obejmującego działki nr [..]-[..], część dz. nr [...] i [...] położone przy ul. M. w Bytowie, ustala rysunek planu. Rysunek ten, poza wymienionymi działkami objął także część działki nr [..] położonej przy ul. M. w Bytowie. W efekcie doszło do sytuacji, w której zakres uchwały zmieniającej plan miejscowy oraz jego część tekstowa są niezgodne z załącznikiem graficznym. Działka nr [...] ani żaden jej fragment nie była przedmiotem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 10. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977; dalej jako: u.p.z.p.) istotne naruszenie trybu lub zasad sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. 10.1. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa -odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. 10.2. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki) zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08; zob. też: I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2023, s. 329 - 332). 11. Objęcie rysunkiem projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nieruchomości (jej części), która nie była przedmiotem zmiany planu miejscowego i która nie jest wymieniona jako taka, której dotyczą ustalenia ogólne tego planu, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej tej nieruchomości. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji. 12.1. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na wniosek Gminy Bytów i brak żądania Rady Miejskiej w Bytowie przeprowadzenia rozprawy.