II SA/Gd 292/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. na postanowienie Wojewody z dnia 20 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o przyjęciu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. W dniu 21 listopada 2014 r. A. dokonała zgłoszenia Prezydentowi Miasta zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 10 m wraz z instalacją radiokomunikacyjną oraz urządzeniami sterującymi na dachu budynku położnego na nieruchomości przy ul. G. w G., działce nr [...], obręb [...] G. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta zobowiązał inwestora do dostarczenia - w terminie do 29 grudnia 2014 r. - uzgodnienia planowanych prac z Miejskim Konserwatorem Zabytków oraz opinii Wydziału Środowiska Urzędu Miejskiego potwierdzającej, że realizacja robót budowlanych nie spowoduje wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Następnie, decyzją z dnia 2 stycznia 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta wniósł sprzeciw w sprawie opisanego na wstępie zgłoszenia, wobec niewypełnienia przez inwestora nałożonych na niego postanowieniem z dnia 15 grudnia 2014 r. obowiązków. Pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. inwestor wniósł o wydanie przez Prezydenta Miasta zaświadczenia o niezłożeniu sprzeciwu wskazując, że wnosi o "wydanie zaświadczenia o niezłożeniu sprzeciwu w związku ze zgłoszeniem budowlanym, w niniejszej sprawie, w przewidzianym ustawowym terminie 30 dni". Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2015 r. [...], wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Prezydent Miasta odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez inwestora, wyjaśniając w uzasadnieniu postanowienia, że na złożone zgłoszenie decyzją z dnia 2 stycznia 2015 r. wniósł sprzeciw. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. wniosła o jego uchylenie. Podniosła, że postanowienie z dnia 15 grudnia 2014 r. zobowiązujące inwestora do uzupełnienia zgłoszenia zostało nadane w dniu 22 grudnia 2014 r., a doręczone w dniu 29 grudnia 2014 r., a więc po terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane". Wyjaśniła, że zgłoszenia dokonano w dniu 21 listopada 2014 r., zatem termin do zgłoszenia sprzeciwu albo zobowiązania do uzupełnienia zgłoszenia upłynął z dniem 21 grudnia 2014 r. W konsekwencji organ nie był uprawniony do odmowy wydania zaświadczenia o niezłożeniu sprzeciwu. Inwestor dodał, że doręczenie postanowienia z dnia 15 grudnia 2014 r. zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia w dniu 29 grudnia 2014 r. uniemożliwiło mu realizację nałożonych obowiązków. Ponadto, zdaniem inwestora, brak było podstaw do nałożenia przez organ obowiązków wskazanych w tymże postanowieniu. Postanowieniem z dnia 20 marca 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty dotyczące decyzji o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia strona mogłaby zawrzeć w odwołaniu od decyzji wnoszącej sprzeciw, natomiast w niniejszym postępowaniu są one niezasadne, z uwagi na przedmiot tego postępowania. Organ wyjaśnił, że przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 2 stycznia 2015 r. o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia stała się ostateczna, bowiem strona nie wniosła odwołania, jak również nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem wydanie zaświadczenia o niezłożeniu sprzeciwu stanowiłoby potwierdzenie okoliczności sprzecznej ze stanem faktycznym. Organ odwoławczy dodał, że bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostają podnoszone przez skarżącą zarzuty wobec decyzji o sprzeciwie, gdyż w nieniniejszym postępowaniu Wojewoda, jak również Prezydent Miasta, nie mieli możliwości dokonania oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Ocenie podlegała tylko prawidłowość wydanego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W skardze na powyższe postanowienie A. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 i art. 218 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o przyjęciu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w sytuacji, w której istniał obowiązek wydania zaświadczenia, natomiast sprzeciw organu nie został wniesiony; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez zaniechanie wyjaśnienia istoty sprawy, w tym okoliczności czy nałożenie obowiązku uzupełnienia dokumentacji nastąpiło w 30-dniowym terminie, a także czy możliwym było wykonanie zobowiązania do uzupełnienia zgłoszenia w terminie wskazanym przez organ. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła zarzuty i argumentację zawarte w zażaleniu. Wyjaśniła, że wniosła o wydanie zaświadczenia, ponieważ organ nie wniósł sprzeciwu w terminie wskazanym przepisami prawa. Dodała, iż niezależnie od tego, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta Miasta z dnia 2 stycznia 2015 stanowiąca sprzeciw w sprawie zgłoszenia, zarzuty skarżącej były na tyle istotne, a przy tym dotyczyły także sfery faktów (choćby upływ 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu / nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia), że organ obowiązany był do przeprowadzenia postępowania, w tym wyjaśniającego i dopiero na tej podstawie wydania zaświadczenia, bądź odmowy jego wydania. W ocenie skarżącej Wojewoda, pomimo dysponowania całym materiałem dowodowym, nie podjął jakichkolwiek kroków celem wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Organ nie rozstrzygnął czy możliwym było wykonanie zobowiązania do uzupełnienia zgłoszenia w terminie wskazanym przez organ, a także nie odniósł się do braku podstaw prawnych do żądania uzupełnienia zgłoszenia o wskazaną dokumentację. Zarzuty podnoszone w zażaleniu, w ocenie skarżącej, były zasadne również w niniejszym postępowaniu, albowiem zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia skarżąca Spółka chciała uzyskać zaświadczenie o niezłożeniu przez Prezydenta Miasta sprzeciwu w związku z dokonanym przez nią zgłoszeniem robót budowlanych w ustawowym terminie 30 dni. W ocenie Sądu słusznie organy obu instancji w niniejszej sprawie uznały, że żądanego zaświadczenia skarżącej wydać nie można. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że decyzją z dnia 2 stycznia 2015 r. Prezydent Miasta wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania montażu antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 10 m wraz z instalacją radiokomunikacyjną oraz urządzeniami sterującymi na dachu budynku położnego na nieruchomości przy ul. G. w G. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem - w formie pisemnej - obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści" Państwo i Prawo z 2004 r., nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. Jeżeli określony podmiot ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ może - przed wydaniem zaświadczenia, przeprowadzić w koniecznym, a więc ograniczonym zakresie, postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan sprawy opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może zatem wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. W pierwszej kolejności zatem podlega ustaleniu, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, jw., str. 63). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że treścią zaświadczenia może być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego; w sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2000 roku, sygn. akt I SA/Wr 2709/98, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że - wbrew żądaniu skarżącej Spółki, określonym w jej wniosku, wydanie zaświadczenia nie było możliwe, ponieważ właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wniósł sprzeciw dotyczący dokonanego przez Spółkę zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Żądanie wydania zaświadczenia o "niezłożeniu sprzeciwu" było zatem w sposób oczywisty sprzeczne z faktem wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. W konsekwencji należy przyjąć, że uzyskanie przez skarżącą zaświadczenia o żądanej treści byłoby niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym wynikającym z akt sprawy dotyczącej zgłoszenia. Podkreślić przy tym należy, że zarówno z treści zażalenia, jak i skargi wynika, że w istocie skarżąca Spółka chciałaby aby organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia stwierdził, że brak było podstaw do żądania uzupełnienia zgłoszenia o dokumenty wskazane w postanowieniu z 15 grudnia 2014 roku nakładającym na nią obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, a co za tym idzie – wydania decyzji o sprzeciwie. Chciała także wykazać, że decyzja o sprzeciwie została wydana z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, a także ustalić, że brak było niemożności wykonania obowiązku uzupełnienia zgłoszenia nałożonego postanowieniem. W istocie zatem skarżąca zmierzała do zakwestionowania skuteczności wniesienia sprzeciwu i zgodności z prawem decyzji wnoszącej sprzeciw. Tymczasem, jak to już wyżej wyjaśniono, istota wydania zaświadczenia sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może zatem rozstrzygać czegokolwiek, w tym również rozstrzygać o skutecznym lub nie wniesieniu sprzeciwu w trybie art. 30 ustawy – Prawo budowlane, bowiem jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Z tej też przyczyny nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne tj. przyznać lub ograniczyć uprawnienie (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt III RN 5 1/02, OSNP 2004/8/132). Zaświadczenie ze swej istoty stanowi bowiem wyłącznie potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, tak więc gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z jej żądaniem nie jest możliwe (tak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyrokach: z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 292/06 i z dnia 25 lutego 2005r., VI SA/Wa 775/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia organ nie może dokonać oceny, czy dany sprzeciw został wniesiony skutecznie. Organy administracyjne obu instancji zasadnie odmówiły zatem wydania skarżącej Spółce zaświadczenia o żądanej treści. Wojewoda prawidłowo wskazał przy tym, że ocena legalności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 stycznia 2015 r. wnoszącej sprzeciw nie może mieć miejsca w niniejszym postępowaniu o wydanie zaświadczenia, lecz możliwa była w postępowaniu odwoławczym. Z tych też względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało uznać za bezzasadne, skoro okoliczność wydania w omawianej sprawie decyzji wnoszącej sprzeciw jest bezsporna, a zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie o wydanie zaświadczenia – jak to już wyżej wskazano – ograniczony. Wobec oczywistego stwierdzenia, że wydana została decyzja o wniesieniu sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia dokonanego przez skarżącą, brak było podstaw, aby organy prowadziły jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., zatem ww. przepisy postępowania – objęte zarzutem skargi – nie mogły zostać naruszone. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.