II SA/Gd 297/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 23 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę postanawia zawiesić postępowanie. Gmina Miasta reprezentowana przez Prezydenta Miasta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję kasacyjną Wojewody z dnia 23 marca 2015 r., nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 2 lipca 2014 r., nr [...], którą odmówiono ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Gminy Miasta działkę nr [...] obręb G. o pow. 379 m2, położoną przy ul. P. w G. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2071/13 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzję o odszkodowaniu, należnym od powiatu – jako samorządowej osoby prawnej – wydał w pierwszej instancji starosta, będący na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego następuje kontrola takiej decyzji, powiat ten może występować w charakterze strony"?. W uzasadnieniu postanowienia wskazano między innymi, że "Zasadniczą kwestą która nie doczekała się jednolitego stanowiska jest udział jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji kiedy decyzję w pierwszej instancji wydał piastun tego organu szczególnie na tle odwołań składanych przez zarządy powiatów (powiaty) i przez gminy stanowiące miasta na prawach powiatu, od decyzji odszkodowawczych wydawanych przez starostów lub prezydentów miast. Jeszcze bardziej dyskusyjnym zagadnieniem jest przyznanie jednostce samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na niekorzystne decyzje organów drugiej instancji. Wydaje się, że panuje powszechna zgoda, iż gmina, powiat oraz województwo nie mają legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzje samorządowego kolegium odwoławczego wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organy tych jednostek, bowiem w orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Pogląd ten znalazł potwierdzenie we wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2009 r. Pomimo tego w orzecznictwie zarysowała się wyraźna różnica poglądów w sytuacji wniesienia przez jednostkę samorządu terytorialnego skargi na decyzję wojewody gdy decyzję w pierwszej instancji wydał starosta lub prezydent miasta". Podkreślono też w uzasadnieniu postanowienia, odnosząc to do sytuacji prawnej wskutek zmiany modelu sądownictwa administracyjnego i odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym. Wskazuje sąd pytający na argumentację, z której wynika, że "jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a, jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (...)". Jak wskazał sąd pytający, jednym z ostatnich orzeczeń w których zaprezentowano takie stanowisko jest wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 820/13 w którym przyjęto, że gdy prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcje starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka jako osoba prawna na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. Podobnie NSA w postanowieniu z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 652/12. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z decyzją administracyjną wydaną w pierwszej instancji przez prezydenta miasta, pełniącego funkcję starosty dla miasta na prawach powiatu, który składa następnie skargę do sądu administracyjnego reprezentując gminę. Sprawa zaś dotyczy odszkodowania za drogę przejętą z mocy prawa na własność gminy. W ocenie sądu zatem zachodzi sytuacja objęta przepisem art. 125 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy z niniejszej skargi zależy od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, inicjującego podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kwestii dotyczącej przedstawionego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Należy przy tym zaznaczyć, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przede wszystkim wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2), ma ona jednak ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. W niniejszej sprawie jest istotne, czy Prezydent Miasta reprezentujący gminę posiada przymiot strony postępowania administracyjnego, w konsekwencji czy służy mu legitymacja skargowa w sytuacji, gdy wydawał decyzję w pierwszej instancji jako starosta dla miasta na prawach powiatu, w sprawie z zakresu administracji rządowej. Przyjęcie braku legitymacji skargowej organu gminy, który wydał decyzję w pierwszej instancji skutkować winien odrzuceniem skargi. Odmienna koncepcja prowadzić winna do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 131 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.