II SA/Gd 30/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2009 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 grudnia 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2009 r. nr [...], nakazującą Z. Z. wykonanie pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane rozbiórki części rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] (poprzednio nr [...]) w obrębie ewidencyjnym nr 2 przy ulicy Mjr. H. D. "H.", do poziomu stropu nad I piętrem. Decyzja PWINB została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz.1071 z 2000 r.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106 poz.1126, z późn. zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego II instancji wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1506/03 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2003 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2003 r. Nr [...] (wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r.) w części nakładającej na Z. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w wyznaczonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. D. 11 w S. G., w tym projektowane rozwiązanie klatki schodowej umożliwiającej dostęp do ostatniej kondygnacji - oraz uchylającą zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczającą nowy termin. Jak twierdzi WINB, w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organy obydwu instancji trafnie uznały roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. D. 11 w S. G. za prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę: "przez zmianę wykonania wejść do budynku na wyższe kondygnacje, co zmienia obrys budynku, jak i jego architekturę". Sąd stwierdził jednak, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), t.j. od 11 lipca 2003 r. Organ powinien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed tej zmiany, który nie przewidywał możliwości nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a obowiązek sporządzenia takiego projektu nie mieści się w pojęciu czynności zmierzających do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego, w którym należało zgromadzić materiał w postaci np. orzeczenia technicznego, z którego wynikałoby zalecenie dokonania konkretnych czynności. Organ nadzoru budowlanego powinien szczegółowo ustosunkować się również do zarzutu sprzeczności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pouczyć uczestników podnoszących taki zarzut o uregulowaniach prawnych w tym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), decyzją z dnia 10 listopada 2006 r. Nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia 21 grudnia 2006 r. o tym samym numerze) uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 11 lipca 2003 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W decyzji kasacyjnej organ wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB powinien uwzględnić przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r.; ocenę prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2006 r.; zaistniałe w toku postępowania następstwo prawne (zbycie prawa przez inwestora na rzecz innej osoby) oraz zapewnienie udziału w postępowaniu innym uprawnionym stronom. W celu uzupełnienia materiału dowodowego, w dniu 27 października 2006 r. organ przeprowadził oględziny rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 165 i ustalił stan zaawansowania robót oraz aktualne dane rozbudowywanego obiektu: długość 10,55 m, szerokość 9,25 m, wysokość ściany budynku przy granicy z sąsiednią, zabudowaną do tej granicy działką (z wyliczenia dla poziomu oznaczonego na zał. nr 1 do protokołu nr 1/06 pkt "B"; nie mierzono wysokości obiektu w poziomie kalenicy dachu) 8,87 m; wykonano parter i piętro (użytkowane), poddasze użytkowe w stanie surowym otwartym bez dostępu z uwagi na brak klatki schodowej; ilość lokali mieszkalnych 6, w użytkowaniu (parter 3, w tym lokal nr 1 w części przed rozbudową, nr 2 we fragmencie w części przed rozbudową, nr 3 w części rozbudowanej; piętro 3 - w części rozbudowanej). Organ odwoławczy stwierdził, iż porównanie powyższych danych z projektem budowlanym rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 1999 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, potwierdza, że wystąpiła przesłanka wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wymieniona w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. Zakres istotnego odstępstwa obejmuje następujące parametry budynku: kubaturę, powierzchnię zabudowy, długość i wysokość. Zamiast budynku mieszkalnego jednorodzinnego o 3 lokalach mieszkalnych został zrealizowany budynek mieszkalny wielorodzinny z 6 lokalami. Stosownie do § 3 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 140), obowiązującego w czasie wydania pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, przez zabudowę jednorodzinną należało rozumieć budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków (...), a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Natomiast budynek zawierający więcej niż 4 lokale mieszkalne był zaliczany do zabudowy wielorodzinnej. Rozpatrujący sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia 31 października 2008 r., wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., nakazał Z. Z. rozbiórkę części rozbudowywanego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] (wcześniej nr [...]), do poziomu stropu nad parterem, wraz ze schodami prowadzącymi na piętro. W uzasadnieniu PINB wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Wydziału Planowania i Urbanistyki Urzędu Miejskiego wyrażonym w piśmie z dnia 15 czerwca 2007 r. Nr [...]), dotyczącym oceny realizowania rozbudowy obiektu w aspekcie ustaleń obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 1 grudnia 1994 r., Nr VIII/51/94, działka nr [...] w obrębie 2 znajdowała się na obszarze oznaczonym w tym planie symbolem G3.M2, w strefie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, przewidującej zabudowę jednorodzinną (w tym czasie nie więcej niż 4 mieszkania) w typach: wolno stojąca, bliźniacza, szeregowa. Ponadto z ogólnych warunków miejscowego planu wynikało, że należy dążyć do zharmonizowania form architektonicznych budynków, nie dopuszczać do nieuzasadnionej dominacji i przerostu formy. PINB ustalił na podstawie oświadczenia G. Z. z dnia 18 października 2008 r., że od 16 października 2008 r. nie jest właścicielką budynku mieszkalnego przy ul. D. 11 w S. G., jest nim obecnie na podstawie umowy darowizny Z. Z., co znajduje potwierdzenie w akcie notarialnym repertorium A nr [...] z dnia 16 października 2008 r. Organ I instancji stwierdził następnie, że dopiero rozebranie poddasza i I piętra doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z przepisami oraz rozwiąże problem podnoszonych zastrzeżeń co do wysokości i zacienienia. Budynek przed rozbudową był parterowy, budynek bezpośrednio sąsiadujący od strony działki nr [...] był również parterowy, tak więc dla zharmonizowania formy architektonicznej budynków na tym terenie rozbudowany budynek może być tylko parterowy. Na poziomie parteru przedmiotowego budynku znajdują się trzy mieszkania, a na piętrze kolejne trzy, co jest niezgodne z ustaleniami planu, który przewidywał maksymalnie cztery mieszkania. Ewentualne dokończenie budowy, po dokonaniu rozbiórki części budynku do poziomu stropu nad parterem wraz ze schodami na piętro, możliwe będzie po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Budynek znajduje się w odległości około 3 m od granicy z sąsiednią działką i z opracowania autorstwa T. K. wynika, że jest to odległość 2,97 m do 2,98 m. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 lutego 2009 r. Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia 31 października 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu WINB wskazał, iż orzeczenie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego, rozbudowanego niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, było zasadne w aspekcie umocowania prawnego, jednakże nietrafne co do jej zakresu. Organ I instancji winien rozważyć celowość przeanalizowania podstaw prawnych (nabyte decyzją prawo) doprowadzenia parametrów techniczno - użytkowych obiektu do stanu określonego w projekcie budowlanym i w warunkach decyzji o pozwoleniu na budowę, na co wskazał sąd administracyjny. Stan ten można osiągnąć po rozebraniu części rozbudowy do poziomu stropu nad piętrem. Należy również doprowadzić do zgodności budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w czasie realizacji robót budowlanych (dopuszczalna ilość lokali mieszkalnych w obiekcie). Dyspozycja planistyczna dotycząca harmonizowania form architektonicznych z zabudową otoczenia nie oznacza ich ujednolicania. Ponadto w związku z faktem, iż w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony, G. Z., wstąpił Z. Z., organ pierwszej instancji powinien był poinformować następcę prawnego o możliwości zapoznania się, przed wydaniem decyzji, z zebranymi dowodami. Przy kolejnym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 poz. 1126 z 2000 r., z póżn. zm.), decyzją z dnia 2 października 2009 r. nr [...] nakazał Z. Z. wykonanie pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane rozbiórki części przedmiotowego rozbudowanego budynku mieszkalnego do poziomu stropu nad I piętrem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż celowość rozbiórki rozbudowywanej części budynku do poziomu stropu nad I piętrem wynika z faktu, że w otoczeniu znajdują się budynki nie wyższe niż jednopiętrowe. Rozebranie poddasza pozostawi obiekt w stanie nie prowadzącym do przerostu formy. Organ wyjaśnił również, że przedmiotowa rozbudowa jest realizowana w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a stan prawny, według którego rozstrzygana jest ta sprawa, uniemożliwia nałożenie obowiązku złożenia projektu (budowlanego) zamiennego. Od decyzji organu I instancji odwołali się odrębnie właściciele sąsiedniej nieruchomości: S. B. i B. B. - reprezentowana przez T. P. Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji PINB w całości i rozbiórkę samowoli budowlanej w całości, z parterem i piwnicami, do stanu przed rozbudową, z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z projektem oraz niezachowanie minimalnej odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki. Ponadto odwołujący S. B. wskazał, że decyzja organu I instancji nie została doręczona T.P., pełnomocnikowi B. B. W związku z zarzutem S. B. PINB doręczył decyzję pełnomocnikowi B. B. Rozpatrując odwołanie WINB wskazał, iż przepisy art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w poprzednim brzmieniu stanowią, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W niniejszej sprawie fakt istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 10 maja 1999 r. stwierdzono w pierwszym stadium postępowania. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1. nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2. nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskana pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Według orzecznictwa sądów administracyjnych, w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności zmierzać, o ile jest to możliwe, do jego zalegalizowania (pkt 2). W tej sprawie nie ma jednak takiej możliwości: organ pierwszej instancji wykazał już wcześniej, że zakres samowolnie wprowadzonych zmian w realizowanej rozbudowie naruszył ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w okresie gdy do nich doszło m.in. przez niedopuszczalne włączenie do niskointensywnej, jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej otoczenia (do 4 mieszkań) budynku z 6 mieszkaniami, zaliczanego do zabudowy wielorodzinnej. Osnowa decyzji organu I instancji z dnia 2 października 2009 r. dotyczy wyłącznie doprowadzenia rozbudowy do stanu zgodnego z prawem w zakresie rozmiarów bryły obiektu. Zdaniem WINB organ pierwszej instancji prawidłowo powstrzymał się od orzekania w kwestii dopuszczalnej ilości mieszkań w przedmiotowym budynku, bowiem związany jest wyrokiem sądu administracyjnego w omawianej sprawie, obligującym organy nadzoru budowlanego do zastosowania w jej przedmiocie przepisów obowiązujących przed wprowadzeniem do procedury legalizacyjnej projektu budowlanego zamiennego, który w podobnej sytuacji musi przewidywać ilość mieszkań zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z okresu budowy budynku. Wobec orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie można uruchomić alternatywnego przepisu art. 51 ust.1 pkt 2 i nałożyć obowiązek wykonania (innych) określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym do zgodności liczby mieszkań w budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Możliwość wyegzekwowania tego warunku zaistnieje, gdy inwestor będzie ubiegał się w organie administracji architektoniczno - budowlanej o pozwolenie na budowę w zamiarze dokończenia przedmiotowej rozbudowy. Odnosząc się do pozostałych argumentów odwołania organ wyjaśnił, iż żądanie przywrócenia budynku do stanu sprzed rozbudowy nie ma podstaw prawnych. Niezgodność realizacji budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym to istota przesłanki z art. 50 ust.1 pkt 3 (obecnie pkt 4) Prawa budowlanego, która jednak nie powoduje utraty praw nabytych przez inwestora zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Odległość budynku od granicy "mniejsza niż 3 metry" o 2 cm do 3 cm to dozwolony błąd pomiaru. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2009 r. Nr [...] S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się jej uchylenia oraz wydania decyzji w celu rozbiórki samowoli budowlanej na działce nr [...] budynku wielorodzinnego pod wynajem 6 mieszkań (3 na parterze i 3 na piętrze) w całości, z parterem i piwnicami, do stanu przed rozbudową z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z projektem oraz niezachowanie minimalnej odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki. Zdaniem skarżącego organy zarówno I jak i II instancji przez wiele lat poświadczały nieprawdę w dokumentach, co ustaliła wizja lokalna przeprowadzona w dniu 14 grudnia 2009 r. na polecenie Prokuratora z udziałem biegłego geodety, podczas której stwierdzono, iż odległość od granicy sąsiedniej działki nieotynkowanej ściany budynku wynosi 2,91 cm do 2,93 cm. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, iż skarżący błędnie interpretuje przepisy, powołując się na treść art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w aktualnym brzmieniu, podczas gdy WSA w wyroku z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 1506/03 wskazał na konieczność zastosowania w tej sprawie przepisów obowiązujących przed dniem 11 lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w sposób, który uzasadnia ich eliminację z obrotu prawnego, lecz z przyczyn innych, niż podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2009 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2009 r., Nr [...] nakazującą Z. Z. wykonanie rozbiórki części rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] (poprzednio [...]) przy ul. Mjr. H. D. "H." w S. G. do poziomu stropu nad I piętrem. Zarówno decyzja organu I jak i II instancji została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 106 poz. 1126, z póżn. zm.), a więc sprzed daty wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. Decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane w toku ponownego rozpatrywania sprawy po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1506/03, uchylającym decyzję PWINB z dnia 1 października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyroku zapadłego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1506/03 WSA w Gdańsku wskazał m.in., iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718 z 2003 r.), tj. od 11 lipca 2003 r. Z mocy art. 7 ustawy o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych ustaw organ ten powinien bowiem oprzeć swoje rozstrzygnięcie na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed tej zmiany, który nie przewidywał możliwości nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego a obowiązek sporządzenia takiego projektu nie mieści się w pojęciu czynności zmierzających do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Rozważając niniejszą sprawę należy wskazać, że stosownie do treści art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych. Red. W. Siedlecki Wrocław 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za wadliwe. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Podkreślić należy, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w komentowanym przepisie, są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Przepis art. 153 p.p.s.a ma charakter bezwzględnie obowiązujący, tym samym ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działań systemu władzy publicznej. Ponadto niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 975/97; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1803/06 - publ. LEX nr 304101). Niemniej trzeba zauważyć, co w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jest już utrwalone, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd orzekający stwierdził, iż zarówno PINB wydając decyzję z dnia 2 października 2009 r. jak i WINB wydając decyzję z dnia 2 grudnia 2009 r. na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., błędnie uznali, iż są związani wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 lutego 2006 r. dotyczącymi, jak twierdzą oba organy, prowadzenia ponowionego postępowania według stanu prawnego odnośnie art. 51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed daty 11 lipca 2003 r., czym w istocie naruszyli przepis art. 153 p.p.s.a. Trzeba w tym miejscu zauważyć, iż będący podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. został następnie znowelizowany ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004, Nr 93, poz. 888), z mocą obowiązującą od dnia 31 maja 2004 r. i gruntownie przebudowany, poprzez zastąpienie całego przepisu w brzmieniu dotychczasowym innym brzmieniem. Nadto art. 2 ust. 1 tej ostatniej noweli postanowił, że nowe przepisy stosuje się do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Niewątpliwie zatem już w dacie uchylenia kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1506/03 decyzji PWINB nastąpiła radykalna zmiana stanu prawnego. Niezależnie od tego, że zmiana stanu prawnego wyłączyłaby związanie organów nadzoru budowlanego i sądu orzekającego w niniejszej sprawie oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z dnia 8 lutego 2006 r., trzeba jednak z całą mocą podkreślić, że Sąd w wyroku tym nie wytyczył dla organów nadzoru budowlanego obowiązku prowadzenia ponowionego postępowania w zgodzie z przepisem art. 51 prawa budowlanego sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. Krytycznie ocenił jedynie przeprowadzone wówczas i kontrolowane postępowanie jako naruszające przepisu prawa materialnego – art. 7 ust. 1 tej noweli, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji należało stosować przepisy dotychczasowe. Opisane naruszenie prawa materialnego (art. 2 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej z dnia 16 kwietnia 2004 r.) miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie wadliwość postępowania uniemożliwia kontrolę poprawności decyzji o rozbiórce podjętej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzję taką organ nadzoru wydaje, gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Na skutek błędu organów co do zakresu wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 8 lutego 2006 r. kwestia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ich zakres uniemożliwiający doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymaga ponownej analizy przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 (w obecnym brzmieniu). Nie oznacza to oczywiście, że wykluczona zostanie rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części w sytuacji niemożności doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, ale jej zakres uzależniony będzie od przeprowadzenie właściwego postępowania, z uwzględnieniem aktualnych przepisów prawa. Przepis art. 51 Prawa budowlanego stanowi, iż: Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wymaga oceny pod kątem przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, oczywiście w brzmieniu obowiązującym po dacie 31 maja 2004 r. Przepis ten przewiduje, że: nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, (...) 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym kontekście prawidłowa byłaby ocena organu, że niesporna zmiana kubatury przedmiotowego obiektu i sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowaniem przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy poprzedzającą udzielenie pozwolenia na budowę - to jest ostateczną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 1999 r. Nr [...] (także w aktualnym stanie prawnym) podlega regulacji art. 51 Prawa budowlanego jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niemniej, nakłada na organ nadzoru obowiązek przeprowadzenia postępowania w sposób określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, z dalszymi skutkami i obowiązkami wynikającymi z tego przepisu. Przedstawiona wadliwość decyzji i postępowania nie pozwala na jednoznaczne odniesienie się do zarzutów skargi i żądania rozbiórki całego obiektu. Można jedynie zaznaczyć, że nakaz rozbiórki przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stosuje się tylko wówczas i tylko w takim zakresie, gdy nie można doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ustawodawca przewidział rozbiórkę zarówno całego obiektu jak i jego części, w tym kontekście dopuszczalna byłaby rozbiórka również w takim zakresie, jak przyjęły to organy. Rozbiórka obiektu budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie ma jednakże charakteru bezwzględnego, nakaz ten winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 782/04, Baza orzeczeń LEX nr 194993). Wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażano pogląd, że realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Mimo zmiany stanu prawnego przedstawione stanowisko zachowuje aktualność. Odnośnie odległości spornego obiektu od granicy z nieruchomością skarżącego wykazywanej jako mniejsza niż 3 metry o 2 do 3 cm (ścianą bez okien), co wynika z dowodu znajdującego się w altach sprawy w postaci opinii T. K., Sąd może zgodzić się z wyrażonym przez organ poglądem, iż różnica ta może stanowić błąd pomiaru, byłaby zatem nieistotna. Niemniej, konieczność ponowienia niniejszego postępowania administracyjnego nakłada na organ I instancji obowiązek odniesienia się również do dowodu złożonego przez skarżącego do akt sądowych (vide: k. 126 – fotokopia szkicu polowego), z którego skarżący wywodzi, iż różnica ta jest większa (8-9 cm). W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że rozstrzygające niniejszą sprawę organy nadzoru budowlanego, mające obowiązek działać na podstawie art. 6 kpa, a zatem z poszanowaniem zasady praworządności, powinny zastosować wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. nowelizację Prawa budowlanego i w toku ponownego rozpoznawania sprawy zastosować art. 51 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wskazane naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd zawarł także w wyroku rozstrzygnięcie przewidziane w art. 152 tej ustawy, określając że opisane decyzje nie mogą być wykonane. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. ustalając, że na zasądzone koszty składa się równowartość uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, w wysokości 500 zł.