II SA/Gd 303/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Postanowieniem z 31 marca 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 grudnia 2014 r., oddalające zarzuty wniesione w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 7 listopada 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 11 września 2009 r. nakazał J. K., J. K. i M. P. rozbiórkę obiektu budowlanego (nietrwale związanego z gruntem) o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacyjną o wymiarach 5,0 m x 6,0 m z tarasem o wymiarach: 1,5 m x 5,0 m i obiektu budowlanego (nietrwale związanego z gruntem), pełniącego funkcję sanitariatu o wymiarach 1,18 m x 1,18 m, wybudowanych na działce nr [..] położonej w K., gmina K. - bez pozwolenia na budowę. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 19 października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt IISA/Gd 708/09, oddalił skargę J. K. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14.09.2011r. sygn. akt II OSK 1338/10 oddalił skargę kasacyjną J. K. od przedmiotowego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze że obowiązek rozbiórki nie został wykonany, podjął czynności w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania rozbiórki. Ponieważ zgodnie z rejestrem gruntów sporządzonym na dzień 17 października 2014 r. właścicielem działki była wyłącznie małoletnia W. P. (córka R. i M. P.), stosownie do przepisów art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnieniem z 20 października 2014 r. organ wezwał matkę – M. P. - ustawowego przedstawiciela W. P. do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych na działce nr [...], wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 września 2009 r.. M. P. otrzymała upomnienie w dniu 27 października 2014 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. Z uwagi na okoliczność, że zobowiązana w dalszym ciągu nie wykonała obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu 7 listopada 2014 r. tytuł wykonawczy nr [...], który M. P. otrzymała w dniu 28 listopada 2014 r.. Pismem z 5 grudnia 2014 r., M. P., w imieniu małoletniej W. P., wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które organ I instancji oddalił. Zarzuty dotyczyły nieistnienie przedmiotowego obowiązku - art. 33 pkt. 1, błędu co do osoby zobowiązanej - art. 33 pkt. 4, niewykonalności obowiązku - art. 33 pkt. 5 oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego - art. 33 pkt. 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rozpoznając zażalenie M. P. organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że wskazane przez zobowiązaną zarzuty są niezasadne. W szczególności zarzut wymieniony w pkt 1, tj. wykonanie lub umorzenie w całości albo części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku nie występuje w tym przypadku, gdyż obowiązek rozbiórki nadal istnieje, co potwierdzają oględziny dokonane przez organ I instancji w dniu 9 października 2014 r.. Nie potwierdza się także zarzut wniesiony na podstawie art. 33 pkt 4, tj. błąd co do osoby zobowiązanej. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji na podstawie rejestru gruntów ustalił, że obecnie właścicielem obiektów budowlanych jest małoletnia W. P., córka M. P., która z mocy prawa ją reprezentuje. Tak więc zasadnie stwierdzono, że tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo na matkę M. P. Dodatkowo organ stwierdził, że tytuł wykonawczy zawiera niezbędne elementy określone w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W przekonaniu organu nie potwierdził się także zarzut wymieniony w art. 33 pkt 5 ww. ustawy, tj. niewykonalność obowiązku ma zastosowanie tylko w przypadku gdy istnieją niezależne od zobowiązanych przyczyny braku możliwości wykonania rozbiórki. W przedmiotowym przypadku takie przyczyny nie zostały wskazane, a także zarzut określony w art.33 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W przekonaniu organu zarzut ten jest przedwczesny, bowiem dotychczas organ I instancji nie zastosował środka egzekucyjnego w postaci grzywny ani wykonania zastępczego. Organ odwoławczy wskazał, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek prowadzić postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia do wykonania rozbiórki, stosując środki przymusu przewidziane w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje dwa środki egzekucyjne tj. grzywnę i wykonanie zastępcze. W przedmiotowej sprawie grzywna nie została jeszcze nałożona, nie zastosowano również drugiego środka przymusu o wykonaniu zastępczym. W świetle powyższego oddalenie zarzutów zaskarżonym postanowieniem w ocenie organu odwoławczego jest prawnie uzasadnione. Odnosząc się do treści zażalenia poinformował organ odwoławczy, że postępowanie administracyjne w stosunku do przedmiotowego obiektu letniskowego zostało już zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Nie wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania egzekucyjnego celem przymuszenia do wykonania obowiązku. Umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje tylko w przypadkach wymienionych w art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odniesieniu do zarzutów dotyczących nieprawidłowego doręczenia zaskarżonego postanowienia, wyjaśniono, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, z uwagi na nieskuteczne doręczenie M. P. ww. postanowienia przy piśmie z 26 lutego 2015r. zwrócił organowi I instancji akta egzekucyjne dotyczące rozbiórki obiektów budowlanych na działce nr [...] przesłane przy piśmie z 16 lutego 2015r. z zażaleniem M. P. z 7 lutego 2015r. na postanowienie z 15 grudnia 2014r. o oddaleniu zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ II instancji stwierdził, że przedmiotowe postanowienie o oddaleniu zarzutów odebrała osoba małoletnia W. P., którą w tej sprawie ustawowo reprezentuje matka M. P. Doręczenie przesyłki uważa się za skuteczne tylko w przypadku, gdy odbierze ją dorosły domownik który podejmie się oddania przesyłki adresatowi. W związku z tym zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ponownego przesłania (za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) postanowienia z 15 grudnia 2014r. M. P. ustawowemu przedstawicielowi małoletniej córki W. P. Z tego powodu nastąpiło opóźnienie w doręczeniu M. P. przedmiotowego postanowienia. Skargę na powyższą decyzje wniosła W. P., reprezentowana przez matkę M. P., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w tym zwłaszcza naruszenie zasad postępowania w stosunku do osoby małoletniej poprzez nieuwzględnienie zasad określonych w art. 101 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz naruszenie przepisów postepowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, w tym miedzy innymi brak oględzin przedmiotowego obiektu w obecności strony, nieuwzględnienie zarzutów, zobowiązywanie do dokonywania czynności, do których wcześniej nie były zobowiązane inne osoby, a także przez nieuwzględnienie upływu czasu, powodującego zmianę okoliczności faktycznych i prawnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 marca 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 grudnia 2014 r., oddalające zarzuty wniesione przez W. P., reprezentowaną przez matkę M. P. na tytuł wykonawczy z 7 listopada 2014 r. nr [...]. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r., nr 36 poz. 161 z późn. zm.), które dotyczą możliwości wniesienia zarzutów do wystawionego tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zarzuty do tytułu wykonawczego są środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowią bowiem środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 110). Zgodnie z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4. błąd co do osoby zobowiązanego; 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła zarzuty do wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 7 listopada 2014 r. tytułu wykonawczego, mającego na celu wyegzekwowanie wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 września 2009 r., wskazując na nieistnienie przedmiotowego obowiązku, błąd co do osoby zobowiązanej, niewykonalność obowiązku i zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie sąd w pełni podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że podniesione przez skarżącą zarzuty są nietrafne. W tytule wykonawczym z 7 listopada 2014 r. zostały wskazane dwa środki egzekucyjne: grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. W niniejszej sprawie miało miejsce jedynie wydanie tytułu egzekucyjnego stanowiące wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Dopiero na dalszym etapie tego postępowania organ dokona wyboru środka egzekucyjnego. Przy czym podkreślenia wymaga, że z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie, organ egzekucyjny będzie miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. I takie właśnie środki egzekucyjne zostały wskazane w wystawionym tytule wykonawczym. Ponadto wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca, jako opiekun prawny małoletniej W. P., nie wykonała nałożonego na nią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 września 2009 r. obowiązku rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] położonej w K. obiektu rekreacji indywidualnej i sanitariatu. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego orzeczony na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak orzeczenie w tym zakresie stało się ostateczne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie ma obowiązek niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek, bowiem w przeciwnym razie naraża się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu jego przymusowego wykonania. Jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 812/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopóki więc w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zauważyć również należy, na co słusznie zwróciły uwagę orzekające w sprawie organy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie formułuje nakazu osobistego wykonania nałożonego obowiązku. Podmiot, na którym spoczywa obowiązek, ma pełną swobodę wyboru sposobu, w jaki go zrealizuje. Musi on jedynie zapewnić osiągnięcie skutku, jakim jest powstanie stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 242/14, LEX nr 1539219). W tej sytuacji niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organy prowadzące egzekucję przepisu art. 101 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przepis ten stanowi, że: § 1. Rodzice obowiązani są sprawować z należytą starannością zarząd majątkiem dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską, § 2. Zarząd sprawowany przez rodziców nie obejmuje zarobku dziecka ani przedmiotów oddanych mu do swobodnego użytku, § 3. Rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko. Osoba niepełnoletnia może być stroną postępowania administracyjnego (egzekucyjnego), jeśli spełnia wymogi z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), w takim wypadku jest reprezentowana przez ustawowego przedstawiciela. Organy egzekucyjne prawidłowo uznały, że osoba małoletnia może występować w obrocie prawnym jedynie poprzez swojego przedstawiciela ustawowego, którym jest matka i to jej dane winny zostać wpisane w tytułach wykonawczych w polach dotyczących danych identyfikujących zobowiązanego, z jednoczesnym zaznaczeniem, że działa ona jako przedstawiciel ustawowy zobowiązanej osoby małoletniej. Uznając podniesione przez skarżącą zarzuty za niesłuszne oraz nie dopatrując się jakichkolwiek innych uchybień mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.