II SA/Gd 305/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu D. L. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala sprzeciw. Sprzeciw D. L. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr [..], wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego od kwietnia 2019 r. prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie sposobu użytkowania pomieszczeń przynależnych do lokalu nr 1 zlokalizowanych w piwnicy budynku przy ul. K. w S. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że w omawianej sprawie zachodzi przypadek zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń przedmiotowego budynku z pomieszczeń o funkcji technicznej i gospodarczej na funkcję mieszkalną. Postanowieniem z dnia 5 maja 2020r. organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane: 1. wstrzymał użytkowanie pomieszczeń przynależnych do lokalu nr 1, zlokalizowanych w piwnicy budynku przy ul. K. w S., jako pomieszczeń mieszkalnych, 2. nałożył na G.S. obowiązek przedstawienia w terminie trzech miesięcy od dnia zakończenia stanu epidemii COVID określonych dokumentów. Następnie, analizując całość zgromadzonego materiału dowodowego, organ stwierdził, że złożone dokumenty nie potwierdzają, że pomieszczenia piwniczne lokalu nr 1 mogą być użytkowane jako pomieszczenia mieszkalne. W konsekwencji dokonanych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 lutego 2021 r. nakazał G. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przy ul. K. w S. tj, przywrócenie pomieszczeń zlokalizowanych w piwnicy, przynależnych do mieszkania nr 1 przy ul. K. w S. do funkcji pomieszczeń technicznych i gospodarczych, poprzez: - przeznaczenie dwóch pokoi mieszkalnych na pomieszczenia gospodarcze, - przeznaczenie pomieszczenia łazienki na pomieszczenie gospodarcze - zlikwidowanie wentylacji (zamurowanie wlotu do przewodu kominowego) oraz trwałe odłączenie urządzeń higieniczno-sanitarnych, - przeznaczenie kuchni na pomieszczenie gospodarcze - trwałe odłączenie kuchenki gazowej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G. S. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji z dnia 25 lutego 2021 r. w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy dokonanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń technicznych i gospodarczych przynależnych do mieszkania nr 1 zlokalizowanych w piwnicy budynku przy ul. K. w S., użytkowanych jako pomieszczenia mieszkalne, bez wymaganego zgłoszenia. Jednakże, ani z uzasadnień wydanych w sprawie postanowień z dnia 5 maja 2020 r. i 16 września 2020 r., ani też z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jaką konkretną datę lub okres czasu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął jako ustaloną datę samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. pomieszczeń na pomieszczenia mieszkalne. Nadto, organ odwoławczy stwierdził, że z według informacji przekazanych przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta pismem nr [..] z dnia 17 grudnia 2019 r. (według posiadanych dokumentów): • budowa budynku przy ul. K. w S. była prowadzona na podstawie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych z dnia 14 lipca 1959 r. Według zatwierdzonego projektu na poziomie piwnic znajdowały się: pralnia, sionka, piwnica, pomieszczenie z piecem c.o. i na opał oraz garaż, • w dniu 30 lipca 1963r. zostało wydane pozwolenie na kontynuację robót budowlanych i na tym etapie nie został zatwierdzony projekt zamienny, • pismem z dnia 26 maja 1997r. wniesiono o zmianę sposobu użytkowania piwnicy na pomieszczenia biurowe. W odpowiedzi na powyższe organ administracji architektoniczno-budowlanej nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia wniosku. W aktach Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta brak dokumentów, z których wynikałoby, że wniosek z dnia 26 maja 1997 r. został skutecznie uzupełniony, • w dniu 4 czerwca 2010r. zostało wydane zaświadczenie o samodzielności lokalu nr 1. Podstawą do jego wydania była inwentaryzacja lokalu, w skład którego, na poziomie piwnicy, weszły dwa pokoje, kuchnia, kotłownia, wc i wiatrołap. Takie same pomieszczenia zostały wymienione w inwentaryzacji, na podstawie której wydano zaświadczenie o samodzielności lokalu nr 1 z dnia 30 stycznia 2014 r. W sytuacji prawnej, w której wydane były oba wyżej przywołane zaświadczenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie miał obowiązku sprawdzać zgodności przedłożonej inwentaryzacji z decyzją o pozwoleniu na budowę ani z innymi decyzjami potwierdzającymi zgodność funkcji pomieszczeń znajdujących się na poziomie piwnicy z przepisami. Ponadto, pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. G. S. poinformowała, że inwestorzy nadbudowy ww. budynku – A. i D. L. zlecili architektowi prowadzącemu tę nadbudowę dokonanie inwentaryzacji domu jednorodzinnego w S. dla lokalu nr 1. Na tej podstawie Urząd Miasta wydał zaświadczenie nr [..] z dnia 30 stycznia 2014 r. o samodzielności lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 1 kondygnacji budynku w lokalu nr 1. W ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach niniejszej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niezasadnie przyjął, że przeznaczenie na cele mieszkalne pomieszczeń piwnicznych przynależnych do lokalu nr 1 w przedmiotowym budynku stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tzn. aby doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Z akt sprawy nie wynika, aby w celu wprowadzenia funkcji mieszkalnej w przedmiotowych pomieszczeniach zostały wykonane jakiekolwiek prace ingerujące w zasadnicze elementy konstrukcyjne przedmiotowego budynku zaprojektowanego w 1959 r. jako jeden dom mieszkalny bez wyodrębnionych lokali, tzn. prace skutkujące zmianą wielkości lub układu obciążeń pomiędzy kondygnacjami piwnicy i parteru. W ocenie organu odwoławczego, w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego (w tym dokumentacji przedłożonej przez zobowiązaną) przedmiotem oceny w trybie nadzoru budowlanego powinny być - zamiast zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń - roboty budowlane, w wyniku których powstał obecny układ pomieszczeń w kondycji piwnicy, w obrębie lokalu nr 1 w budynku przy ul. K. w S. Właściwym trybem postępowania w niniejszej sprawie będzie tryb przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a nie tryb art. 71a tej ustawy, przy czym konieczne jest ponowne dokonanie przez organ I instancji ustaleń dotyczących stanu faktycznego przedmiotowej sprawy (w tym ustaleń odnośnie daty/dat i zakresu faktycznie wykonanych robót budowlanych łącznie z zajęciem stanowiska odnośnie kwalifikacji tych robót w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, organ uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż konieczne jest ponowne dokonanie przez organ I instancji ustaleń dotyczących stanu faktycznego przedmiotowej sprawy (w tym ustaleń odnośnie daty i zakresu faktycznie wykonanych robót budowlanych łącznie z zajęciem stanowiska odnośnie kwalifikacji tych robót w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane). Wskazał przy tym, że ponownym rozpatrzeniu sprawy strony postępowania będą miały możliwość odniesienia się do stanowiska organu I instancji odnośnie prawnej kwalifikacji i zakresu wykonanych robót budowlanych oraz przedstawienia własnej argumentacji w tych kwestiach. Argumentacja stron będzie następnie podlegała weryfikacji przez organ I instancji w świetle przepisów prawa i zgromadzonego materiału dowodowego. We wniesionym do Sądu sprzeciwie skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając, że zmianę sposobu użytkowania oraz przebudowę piwnicy należy rozpatrywać jako samowolę budowlaną, jako że została ona wykonana bez pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2021 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie przy tym do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wskazane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2021 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stanowiący podstawę prawną prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie postępowania art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), w brzmieniu ustalonym zgodnie z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej stosownie do treści art. 71 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 71 a ustawy Prawo budowlane w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w przypadku, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. Z kolei przepis art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowalne stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że niniejsza sprawie wymaga dokładnego ustalenia daty oraz zakresu wykonanych robót. Dopiero bowiem po dokonaniu precyzyjnych ustaleń w powyższym zakresie, możliwe będzie ich zakwalifikowanie na podstawie przepisów Prawa budowlanego, na co również trafnie wskazał organ odwoławczy. W tym zaś zakresie należy przyznać rację organowi odwoławczemu, jako że z akt administracyjnych nie wynika, jakie konkretnie prace i kiedy zostały wykonane w przynależnych do lokalu nr 1 pomieszczeniach zlokalizowanych w piwnicy budynku położnego przy ul. K. w S. Bez właściwych ustaleń nie jest możliwe natomiast dokonanie przez Sąd oceny, czy zastosowano właściwy tryb postępowania, tj. czy powinno być ono prowadzone na podstawie art. 71 ustawy Prawo budowalne, jak uczynił to organ I instancji, czy też na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, jak sugeruje organ odwoławczy. Z uwagi na powyższe, przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego jest niezbędne w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie stanu faktycznego należy do etapu postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto, stosownie do art. 80 Kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 K.p.a. organ może dokonać prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do właściwych przepisów z zakresu prawa budowlanego. Dlatego też, nieustalenie wskazanych powyższej okoliczności świadczy o przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania w niniejszej sprawie z naruszeniem przepisów postępowania i nie ulega wątpliwości, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wyjaśnić przy tym należy, że postępowanie dowodowe w tym zakresie nie mogło zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy, jako że nie chodzi o jego uzupełnienie, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Art. 136 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Powyższe jest możliwe także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Z kolei sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 20 stycznia 2021 r. doszedł do słusznego wniosku, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Biorąc pod uwagę brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.