II SA/Gd 309/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 marca 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.261.2021.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Umową sprzedaży z 27 września 1983 r. Skarb Państwa [....], na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), nabyła od A.A.-Z.Z. nieruchomość położoną w Gdyni, stanowiącą działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 338 m2, z przeznaczeniem pod budowę ulicy P. w Gdyni. Ww. działki podlegały kolejnym podziałom i scaleniom, w których wyniku powstała m.in. działka nr [...] o powierzchni 55 m2. Aktualnie w ewidencji gruntów działka ta figuruje jako działka na [...] i stanowi własność Gminy Miasta Gdyni (dalej: "Gmina", "Skarżąca"). Kolejnymi wnioskami z 2005 r., 2006 r., 2008 r., 2013 r., 2014 r., 2016 r. i 2018 r. strony umowy sprzedaży z 1983 r. i ich następcy prawni wnioskowali do Gminy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na to, że aktualnym właścicielem działki nr [...] jest Gmina, Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") postanowieniem z 24 stycznia 2014 r., na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", wyłączył od rozpatrzenia sprawy zwrotu wywłaszczonej działki Prezydenta Miasta Gdyni i wyznaczył do jej rozpatrzenia Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Zawiadomieniem z 14 maja 2014 r. Prezydent poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] o powierzchni 55 m2. Postępowanie w sprawie było zawieszane z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowań spadkowych. Decyzją z 13 lipca 2020 r. Prezydent orzekł o zwrocie, na rzecz wnioskodawców, wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdyni, oznaczonej jako działka nr [...]. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda decyzją z 4 grudnia 2020 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację Prezydenta w przedmiocie braku realizacji celu wywłaszczenia, jednakże uchylił rozstrzygnięcie z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości w sporządzonym operacie szacunkowym oraz brak udziału strony w prowadzonym postępowaniu, tj. S. B., pomimo złożonego przez niego wniosku w przedmiotowej sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent 4 października 2021 r. wydał decyzję, którą orzekł o zwrocie, w odpowiednich udziałach na rzecz poszczególnych wnioskodawców, części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] o powierzchni 55 m2 (pkt 1), orzekł o obowiązku zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni oraz odpowiadającego wysokości zwracanych udziałów (pkt 2), orzekł o zabezpieczeniu wierzytelności na rzecz Gminy, polegającej na ustanowieniu hipoteki na udziałach we współwłasności nieruchomości (pkt 3). W decyzji wskazano, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu (pkt 4), zaś przeniesienie prawa jej własności nastąpi z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 5). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że podjął czynności mające na celu wyjaśnienie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w wyniku których pozyskał dokumentację archiwalną dotyczącą przedsięwzięcia, zdjęcia lotnicze, a 6 kwietnia 2016 r. przeprowadził oględziny w celu ustalenia sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Organ pierwszej instancji uznał, że cel wywłaszczenia na podlegającej zwrotowi działce nie został zrealizowany. Prezydent odwołał się w tym zakresie m.in. do decyzji Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Przestrzennej w Gdańsku z 30 października 1982 r., która zatwierdzała pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny budowy ulicy P. w Gdyni wraz załącznikiem graficznym. Analizując przedłożony materiał archiwalny organ pierwszej instancji wskazał, że działka, która aktualnie oznaczona jest w ewidencji gruntów nr [...], zlokalizowana była wówczas poza granicami opracowania. Dodatkowo, w piśmie z 29 kwietnia 2016 r. Urząd Miasta Gdyni poinformował, że brak jest dokumentów potwierdzających prowadzenie prac budowlanych na terenie działki wnioskowanej do zwrotu, związanych z budową ulicy P. W piśmie tym stwierdzono także, że działka nr [...] w planie realizacyjnym budowy ulicy P. była zlokalizowana poza jej liniami rozgraniczającymi. Zdaniem Prezydenta potwierdzeniem faktu, że obszar przedmiotowej działki nie został przeznaczony pod drogę publiczną, stanowią ustalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") części dzielnicy [...], podjętego uchwałą Rady Miasta Gdyni nr XXVII/630/05 z dnia 26 stycznia 2005 r., z których wynika, że działka nr [..] leży poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy ulicy P., oznaczonej na planie symbolem 10 KD-Z2/2, co potwierdził Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni w piśmie z 13 sierpnia 2018 r. Organ pierwszej instancji odwołał się także do oględzin przedmiotowej działki, przeprowadzonych 6 kwietnia 2016 r., w trakcie których ustalono, że działka ma kształt trapezu, położona jest niedaleko tzw. [...], na terenie rekreacyjnym osiedla mieszkaniowego i biegnie w pobliżu ul. P. Działka jest niezabudowana, porośnięta przystrzyżoną, zadbaną trawą, stanowi teren zagospodarowany jako całość rekreacyjna na osiedlu mieszkaniowym. Prezydent wskazał, że sposób zagospodarowania ww. działki potwierdzają także zdjęcia lotnicze sporządzone w 1996 r. i 2010 r., pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że obie fotokopie są bardzo czytelne i przedstawiają obszar działki nr [...] jako zielony i niezabudowany teren, stanowiący jednolitą całość z resztą miejsca rekreacyjnego osiedla mieszkaniowego widocznego na zdjęciach. Z fotografii wynika, że przedmiotowa działka jest położona wzdłuż biegnącej w sąsiedztwie dwupasmowej ulicy. Biorąc powyższe pod uwagę organ pierwszej instancji stwierdził, że działka nr [...] stała się zbędna na cel uzasadniający odjęte prawo własności, zatem podlega zwrotowi na rzecz wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o jej zwrot, stosownie do udziałów w spadku im przypadających. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Gminę Wojewoda decyzją z 25 marca 2022 r. utrzymał ją w mocy w zakresie pkt 1 i 2, zaś uchylił pkt 3, 4 i 5 i w tym zakresie orzekł o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy opisanej w pkt 2 zaskarżonej decyzji, polegającym na ustanowieniu hipoteki w łącznej kwocie 6.188,72 zł na udziałach w prawie własności nieruchomości, określonych w pkt 1 zaskarżonej decyzji, w dwukrotnej wysokości kwot wskazanych w pkt 2 zaskarżonej decyzji, na rzecz Gminy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na spornej nieruchomości podkreślając, że cel publiczny w postaci przeznaczenia nieruchomości pod budowę ulicy powinien być rozumiany wąsko, tj. tak, jak został on zapisany w akcie wywłaszczeniowym. Powszechnie wiadomo bowiem, czym jest, a czym nie jest ulica (droga) oraz jaki sposób zagospodarowania terenu odpowiada realizacji tego celu. Wojewoda nie zgodził się tym samym z odwołującą Gminą, że pojęcie "budowa ulicy" może obejmować także pozostawienie w stanie niezmienionym niezabudowanego, porośniętego trawą obszaru, który nawet nie jest położony bezpośrednio wzdłuż jezdni, lecz znajduje się w odległości około 19 m od niej. Odnosząc się do stwierdzenia Gminy, że nieruchomość była zabudowana i była przedmiotem prac budowlanych związanych z szeroko rozumianą inwestycją w postaci realizacji ciągu komunikacyjnego ulicy P. organ odwoławczy wskazał, że samo wyburzenie budynku nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia w postaci ulicy, którego nie potwierdzają inne dokumenty pozyskane przez organ pierwszej instancji. Zwrócono przy tym uwagę, że budynek znajdował się na terenie położonym bliżej drogi, który nie obejmuje obecnej działki nr [...], na części tej działki znajdował się jedynie garaż. Wojewoda podniósł, że używanie terenu jako zaplecza budowy, bądź miejsca składowania materiałów budowlanych nie stanowi samo przez się o niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, skoro z założenia takie wykorzystanie jest tymczasowe na potrzeby prowadzenia prac przez wykonawcę inwestycji zasadniczej, a nie dla realizacji inwestycji stanowiącej ten cel. Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie takiej możliwości stanowiłoby zastosowanie wykładni rozszerzającej celu wywłaszczenia, co w kontekście jednolitego w tym zakresie orzecznictwa sądowego oraz poglądów doktryny byłoby niedopuszczalne. Dokonując oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z 26 marca 2021 r. Wojewoda wskazał, że prawidłowo wskazano w nim przedmiot, zakres i cel wyceny oraz przedstawiono stan prawny nieruchomości, wynikający z księgi wieczystej i innych dokumentów archiwalnych, związanych z wywłaszczeniem działki nr [...], znajdujących się w aktach sprawy. W ocenie organu odwoławczego w operacie szacunkowym szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i według stanu z dnia zwrotu (bez uwzględnienia skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w m.p.z.p. i zmian w otoczeniu nieruchomości) oraz nieruchomości według stanu (i przeznaczenia) z dnia zwrotu, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Wojewoda uznał tym samym, że sporządzony 26 marca 2021 r. operat szacunkowy został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, jednocześnie biegła szczegółowo wyjaśniła zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, jak również udzieliła wyjaśnień w piśmie z 15 czerwca 2021 r. w odpowiedzi na zarzuty Gminy. Podsumowując organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko organu pierwszej instancji, że przedmiotowa działka powinna zostać zwrócona spadkobiercom byłych współwłaścicieli stosownie do ich udziałów w spadkach, ponieważ nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci drogi ulicy P. W skardze na decyzję organu odwoławczego Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o uchylenie decyzji i zasądzenie od Wojewody na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciła jej naruszenie przepisów: 1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez nieprawidłowe przyjęcie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obręb [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta w ramach realizacji pasa drogowego (zieleń przydrożna) i cel ten został zrealizowany, 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", przez brak ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności brak dokonania ustaleń w kierunku realizacji celu wywłaszczenia w postaci pasa drogowego ulicy P. na przedmiotowej nieruchomości oraz brak dokonania ustaleń, czy ulica P. na przestrzeni lat miała tożsamy przebieg jak obecnie, jak również przez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazano, że pod pojęciem budowy drogi rozumie się również budowę leżących w jej ciągu obiektów inżynierskich, takich jak place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa, krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zdaniem autorki skargi nie można - tak jak to uczynił Wojewoda - odnosić rozumienia pojęcia drogi wyłącznie do jej aktualnej definicji, z pominięciem regulacji prawnych obowiązujących w tej materii na dzień dokonania wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 18 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1962 r. Nr 20, poz. 90) "pasem drogowym jest pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przy należnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne; w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego". Podkreślono, że katalog wskazanych w tym przepisie elementów składowych pasa drogowego nie ma charakteru zamkniętego, niewątpliwie zatem mieści się w nim również znajdująca się na terenie objętym wywłaszczeniem zieleń przydrożna służąca obsłudze ruchu drogowego, a więc stanowiąca realizację celu wywłaszczenia. Zaakcentowano, że realizacja celu w postaci drogi nie oznacza tylko i wyłącznie wybudowania jezdni i chodnika. Zdaniem strony skarżącej zdjęcia lotnicze wykonane 13 i 27 lat po wywłaszczeniu nie mogą samodzielnie przesądzać o braku realizacji celu przejęcia nieruchomości. Zwrócono uwagę, że pismo Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z 13 sierpnia 2018 r., wskazujące, że działka nr [..] położona jest poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy ulicy P. odnosi się tylko i wyłącznie do obecnego stanu zagospodarowania. Odwołując się do judykatury podniesiono, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy, którego definicję zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) - dalej: "u.d.p.", w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z tą definicją pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 22 u.d.p. zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Mając na uwadze te definicje strona skarżąca wskazała, że przedmiotowa nieruchomość przejęta została w ramach realizacji pasa drogowego (zieleń przydrożna) i cel ten został zrealizowany. Podkreślono, że działka nr [..] wypełnia ustawową definicję drogi (ściśle: pasa drogowego i zieleni przydrożnej) i spełnia funkcje drogowe. Niezależnie od powyższego wskazano, że z mapy archiwalnej oraz opinii szacunkowych z 2 grudnia 1982 r. biegłych Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, określających dla celów wywłaszczeniowych wartość nieruchomości, wynika, że działka oznaczona obecnie numerem [..] była zabudowana. Pozwala to na stwierdzenie, że sporna nieruchomość była przedmiotem prac budowlanych związanych z szeroko rozumianą inwestycją w postaci realizacji ciągu komunikacyjnego ulicy P. Świadczy o tym obecny brak budynku, którego wcześniejsze istnienie potwierdza ww. mapa archiwalna oraz opinie szacunkowe. W ocenie strony skarżącej okoliczność, że nieruchomość nie jest obecnie zajęta pod jezdnię ulicy P. nie może świadczyć o braku realizacji celu wywłaszczenia, bowiem w niniejszej sprawie wszelkie czynności przeprowadzone w związku z wywłaszczeniem należy uznać za związane z inwestycją drogową, a przy tym wskazują one na celowe działanie i realizację celu wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia uznać zatem należy za zrealizowany zarówno w sytuacji, gdy przedmiotowy teren pełnił służebną rolę wobec istniejącej inwestycji drogowej (stanowił zaplecze budowlane, np. biura budowy, miejsca składowania materiałów), jak również przez fakt, że stanowił pas drogowy z istniejącą na nim zielenią komplementarną wobec ulicy P. Końcowo zwrócono uwagę, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano w 1983 r., co determinuje organy do szerszej interpretacji celu, jaki został wskazany w akcie wywłaszczeniowym. Mając to na uwadze podkreślono, że w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na przypuszczenia, zatem wydane przez organ rozstrzygnięcia muszą wynikać z jednoznacznie ustalonego - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - stanu faktycznego, czemu Wojewoda nie uczyniły zadość, w efekcie czego dopuścił się naruszenia przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez nieprawidłowe przyjęcie, że sporna nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że stanowiła ona pas drogowy ulicy P., który wraz z jezdnią tworzył całość funkcjonalną, co stanowiło realizację celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 16 maja 2022 r. Gmina wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 25 marca 2022 r. uchylająca w części decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 5 października 2021 r. orzekającą o zwrocie, w odpowiednich udziałach na rzecz poszczególnych wnioskodawców, części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] o powierzchni 55 m2 oraz o obowiązku zwrotu na rzecz Gminy Miasta Gdyni zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni oraz odpowiadającego wysokości zwracanych udziałów. Zaistniały w sprawie spór sprowadza się w istocie do oceny, czy w odniesieniu do działki oznaczonej obecnie numerem [..] o powierzchni 55 m2 położonej w Gdyni (obręb [...]) została spełniona przesłanka "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Z poszczególnych przepisów art. 136 u.g.n. wynika, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 3). Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powołanych wyżej regulacji wynika, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 991/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. W judykaturze akcentuje się, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia nie może być zatem dorozumiany, czy interpretowany rozszerzająco (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 311/17). Podkreślił to dobitnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41), wskazując na obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. W innym wyroku (z 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, OTK 2001/7/216) Trybunał Konstytucyjny podkreślił natomiast, że po wejściu w życie Konstytucji RP zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją" art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Innymi słowy, z art. 136 i art. 137 u.g.n. wynika, że nieruchomość może być użyta jedynie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a jej zwrot następuje wtedy, gdy cel ten nie został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14). Ocena celu wywłaszczenia musi się zatem opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia nie budzi wątpliwości. Został on określony w akcie notarialnym z 27 września 1983 r. (Rep. A nr [...] na rok 1983) dokumentującym sprzedaż na rzecz Skarbu Państwa Dyrekcji Rozbudowy Miasta w Gdyni nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...]. Z poszczególnych zapisów tego aktu wynika, że prawomocną decyzją z 30 października 1982 r. Wojewódzki Zarząd Gospodarki Przestrzennej w Gdańsku zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny budowy ulicy P. w P. Reprezentujący Dyrekcję Rozbudowy Miasta w Gdyni M. D. oświadczył, że powyższa nieruchomość wchodzi w skład terenu pod budowę ulicy i na propozycję Dyrekcji dobrowolnego odstąpienia tej nieruchomości Państwu w drodze sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) współwłaściciele wyrazili zgodę. Skoro celem wywłaszczenia była budowa ulicy P. to kwestią o podstawowej doniosłości dla rozstrzygnięcia sprawy było dokonanie ustaleń w kontekście oceny jego realizacji. W tym celu organ pierwszej instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgromadził materiał archiwalny dotyczący planowanego i przeprowadzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, dokonał oceny sposobu zagospodarowania wywłaszczonej działki na przestrzeni lat, przeprowadził na niej w 2016 r. oględziny oraz pozyskał zdjęcia lotnicze spornej działki z lat 1996 i 2010. Wbrew stanowisku strony skarżącej zdjęcia lotnicze pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie nie były jedynym i samodzielnie przesądzającym dowodem o braku realizacji celu wywłaszczenia, lecz były jednym z kilku dowodów, na podstawie których orzekające w sprawie organy doszły do prawidłowego wniosku. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji pozyskał m.in. wspomnianą już decyzję Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Przestrzennej w Gdańsku z 30 października 1982 r., która zatwierdzała pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny budowy ulicy P. wraz załącznikiem graficznym. Z dokumentów tych wynika, że działka, która aktualnie oznaczona jest w ewidencji gruntów numerem [..]., zlokalizowana była wówczas poza granicami opracowania. Ponadto w piśmie z 29 kwietnia 2016 r. Wydział Architektoniczno-Budowlany Urzędu Miejskiego w Gdyni wskazał, że brak jest dokumentów potwierdzających prowadzenie prac budowlanych na terenie działki wnioskowanej do zwrotu, związanych z budową ulicy P. W piśmie tym wskazano także, że działka nr [...] w planie realizacyjnym budowy ulicy P. zlokalizowana była poza jej liniami rozgraniczającymi. Jak słusznie zauważył Prezydent potwierdzeniem faktu, że obszar przedmiotowej działki nie został przeznaczony pod drogę publiczną, stanowią także ustalenia aktualnie obowiązującego m.p.z.p. części dzielnicy O., podjętego uchwałą Rady Miasta Gdyni nr XXVII/630/05 z dnia 26 stycznia 2005 r., z których wynika, że działka nr [..] leży poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy ulicy P., oznaczonej na planie symbolem 10 KD-Z2/2, co potwierdził Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni w piśmie z 13 sierpnia 2018 r. Kolejno należy wskazać, że na pozyskanej z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miejskiego w Gdyni mapie archiwalnej (zwanej "planem podziału") sporządzonej w lutym 1983 r. wpisano: "Uzgadnia się wydzielenie linii rozgraniczających ul. P. na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego z 30 października 1982 r.". Analizując tę mapę organy doszły do prawidłowego wniosku, że obszar objętej wnioskiem o zwrot działki nr [...] nie leżał w liniach wydzielenia terenu pod drogę. Z protokołu przeprowadzonych 6 kwietnia 2016 r. oględzin spornej nieruchomości wynika, że działka nr [...] ma kształt trapezu, położona jest niedaleko tzw. [...], na terenie rekreacyjnym osiedla mieszkaniowego i biegnie w pobliżu ulicy P. Działka jest niezabudowana, porośnięta przystrzyżoną, zadbaną trawą, stanowi teren zagospodarowany jako całość rekreacyjna na osiedlu mieszkaniowym. Sposób zagospodarowania spornej działki potwierdzają także zdjęcia lotnicze sporządzone w 1996 r. i w 2010 r., z których wynika, że działka stanowi zielony i niezabudowany teren, stanowiący jednolitą całość z resztą miejsca rekreacyjnego osiedla mieszkaniowego widocznego na zdjęciach. Ze zdjęć wynika, że działka jest położona wzdłuż biegnącej w sąsiedztwie dwupasmowej ulicy. Wszystkie przedstawione wyżej dowody doprowadziły orzekające w sprawie organy do prawidłowego wniosku, że działka nr [...] nigdy nie stanowiła i nie stanowi do dnia dzisiejszego ani terenu ulicy P. w Gdyni ani terenu leżącego w granicach pasa drogowego. Tym samym, działka ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, zatem podlega zwrotowi na rzecz wnioskodawców. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, że sporna nieruchomość została przejęta w ramach realizacji pasa drogowego (zieleń przydrożna) i cel ten został zrealizowany, należy wskazać, że chociaż cel publiczny, jakim była budowa ulicy powinien być rozumiany zawężająco, to w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że pod pojęciem drogi mieści się nie tylko sam pas drogowy, ale również teren znajdujący się w granicach linii rozgraniczających. W przywołanym w decyzji organu pierwszej instancji wyroku z 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2650/20 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że pojęcie drogi w rozumieniu celu wywłaszczenia należy rozumieć szerzej niż wynika to z definicji drogi publicznej zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p. i jest ono bliższe pojęciu pasa drogowego, który zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy obejmuje wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Należy jednak zauważyć, że z map archiwalnych pozyskanych przez Prezydenta z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miejskiego w Gdyni wynika, iż stan naniesień na spornej nieruchomości nie uległ zmianie, ponieważ na przestrzeni 10 lat (od 1977 r. do 1987 r.) pozostał on niezmieniony. W miejscu obecnej działki nr [...] znajdował się wówczas obiekt wrysowany cienką linią i oznaczony lit. "g". W ślad za organem pierwszej instancji należy przyjąć, że najprawdopodobniej był to obiekt gospodarczy. W piśmie z 4 listopada 2019 r. Urząd Miasta w Gdyni wyjaśnił, że brak jest szkicu z bezpośredniego pomiaru budynku w terenie i na podstawie posiadanych map nie jest możliwe określenie, czy był on trwale związany z gruntem. Obiekt ten znajdował się na mapie już w 1977 r., czyli przed datą wywłaszczenia. Należy zgodzić się z Wojewodą, że używanie terenu jako zaplecza budowy, bądź miejsca składowania materiałów budowlanych nie stanowi samo przez się o niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, skoro z założenia takie wykorzystanie jest tymczasowe na potrzeby prowadzenia prac przez wykonawcę inwestycji zasadniczej, a nie dla realizacji inwestycji stanowiącej ten cel. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Gminę stanowiłoby zastosowanie wykładni rozszerzającej celu wywłaszczenia, co w kontekście jednolitego w tym zakresie orzecznictwa sądowego byłoby niedopuszczalne. Zdaniem Sądu nawet wykorzystanie spornej działki jako zaplecza budowy, bądź miejsca składowania materiałów budowlanych (co nie zostało jednak w niniejszym postępowaniu potwierdzone) nie mogłoby zostać uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie ulicy P. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. A zatem, wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia był realny i konkretny związek określonej nieruchomości z realizacją celu publicznego, a nie potrzeba jej pomocniczego wykorzystania do zrealizowania tego celu na innej nieruchomości (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 79/18). Wynika z tego, że bez wykorzystania nieruchomości wywłaszczanej zrealizowanie celu byłoby niemożliwe. Z taką sytuacją nie mamy miejsca w niniejszej sprawie. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że działka nr [...] została zagospodarowana w taki sposób, jak opisuje to Gmina, to zwrot nieruchomości byłby możliwy ze względu na nietrwały charakter zagospodarowania nieruchomości, tj. tego rodzaju, że dało się je usunąć bez wpływu na realizację celu wywłaszczenia. Z przedstawionych powyżej przyczyn sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie mógł zasługiwać na uwzględnienie, albowiem - wbrew stanowisku strony skarżącej - orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jeżeli cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP odzyskują swoją moc ochronną, a pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2625/16). Jako niezasadny należało również ocenić zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Wskazane przez stronę skarżącą przepisy, a także art. 8 k.p.a., nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Powyższe elementy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nie dopuściły się takiego naruszenia, albowiem uzyskane dowody poddano wnikliwej i poprawnej ocenie, o czym świadczy analiza motywów wydanych w sprawie decyzji, dokonana w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego pozwalająca stwierdzić, że rozumowanie organów uwzględnia przedstawione wyżej reguły postępowania, zaś obszerne uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji spełniają wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podziela stanowisko autorki skargi, że w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na przypuszczenia i będące zwieńczeniem tego postępowania rozstrzygnięcie musi być wydane na podstawie wszechstronnie i jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego. Jednakże to argumentacja strony skarżącej opiera się na przypuszczeniach, skoro w skardze wskazuje się, że na przestrzeni lat przebieg ulicy i całej infrastruktury mógł kształtować się odmiennie niż obecnie. Skarżąca nie dowiodła, że przebieg ulicy i infrastruktury faktycznie kształtował się odmiennie, lecz jedynie stawia taką hipotezę, pomimo że to w posiadaniu Gminy (jako zarządcy drogi) znajduje się zdecydowana większość dokumentacji dotyczącej zrealizowanej inwestycji. Skarżąca przerzuciła zatem ciężar dowiedzenia tej okoliczność na organy prowadzące postępowanie, pomimo że jako uczestnik tego postępowania powinna była czynnie w nim uczestniczyć, składając nie tylko środki zaskarżenia, ale również dokumenty potwierdzające prezentowane przez nią stanowisko. Końcowo należy wskazać, że w złożonej w niniejszej sprawie skardze nie kwestionowano poprawności operatu szacunkowego z 26 marca 2021 r. Również Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), nie stwierdził w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]