II SA/Gd 315/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 marca 2009 r.[...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. B. kwotę 757 zł,- (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 2 marca 2009 r. firma "A" z siedzibą w W., reprezentowana przez właściciela S. B. zgłosiła zamiar dokonania zmiany sposobu użytkowania istniejącego lokalu użytkowego – salonu ekspozycyjnego położonego na parterze budynku położonego w S. przy ul. [..] na usługi – apartamenty na wynajem, załączając do wniosku projekt wykonawczy nazwany "Pokoje-apartamenty na wynajem przy ul. [...] w S.". Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 2 marca 2009 r., działając na podstawie art. 71 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dalej jako U.p.b., wniósł sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania wskazując, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. S. B., właściciel "A", wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Wojewoda decyzją z dnia 20 maja 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 U.p.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zamierzenie narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru centrum, rejon ulic B., S., O. w S., zatwierdzonego uchwałą nr [..] Rady Miasta S. z dnia 27 kwietnia 2006 r. Zamierzoną zmianę sposobu użytkowania części budynku przewiduje się w terenie oznaczonym na planie symbolem 08 MU – teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Zgodnie z kartą terenu nr 08 – jest to teren zabudowy mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi zlokalizowanymi co najmniej w parterach budynków, w których dopuszcza się więcej niż dwa lokale mieszkalne w budynku powyżej parteru, oraz usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej, zgodnie z § 2 ust. 5 uchwały. Wyklucza się usługi w zakresie obsługi samochodów oraz usługi nie odpowiadające wymaganym warunkom występującym w obszarze ochrony uzdrowiskowej i konserwatorskiej. Wyklucza się także lokalizację siedzib finansowych. Natomiast zgodnie z zapisem ustaleń ogólnych planu zawartym § 2 ust. 5 – "Usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej – to usługi nieuciążliwe, których prowadzenie nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska przewidzianych dla funkcji mieszkaniowej, a ponadto nie wywołuje innych zakłóceń funkcji mieszkaniowej takich jak: nadmierny ruch lub postój pojazdów utrudniających dostęp do budynków mieszkalnych, naruszenie wspólnych nieruchomości (klatki schodowe, ogródki lub dziedzińce w części mieszkalnej) przez klientów usług, zakłócanie ciszy nocnej, wytwarzanie dużych ilości odpadów, których przechowywanie koliduje z estetyką środowiska mieszkalnego itp.". Podkreślono, iż inwestor w lokalu użytkowym stanowiącym salon ekspozycyjny planuje wykonanie trzech apartamentów, posiadających salon z aneksem kuchennym sypialnię oraz łazienkę, przewidzianych na wynajem. Z powyższego jasno wynika, że planowane apartamenty położone w parterze budynku spełniają funkcję mieszkalną, co niezgodne jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie inwestor zamierza powstałe apartamenty przeznaczyć na wynajem, co traktuje jako usługę hotelową, jednak nadal będą to lokale pełniące funkcję mieszkaniową, co niezgodne jest z zapisami planu, bowiem w parterze budynków nie przewiduje się lokali mieszkalnych. Usługi hotelarskie, zgodnie z art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych, to krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi miejsc noclegowych, a takiej funkcji i usługi nie przewiduje się w parterze budynku. Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z art. 3 pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez pomieszczenie mieszkalne należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. Tak więc planowane apartamenty spełniają rolę pomieszczeń mieszkalnych, których nie przewiduje się w parterach budynków objętych ww. planem miejscowym. Ponadto wskazano, iż zgłoszenie nie zostało podpisane przez zgłaszającego, nie dołączono do zgłoszenia opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych oraz wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi uchybienie proceduralne. Pismem z dnia 18 czerwca 2009 r. S. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 418/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. skargę oddalił. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania teren oznaczony symbolem 08 MU obszar jest terenem zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W dalszej części – zgodnie z kartą terenu numer 08 – jest to teren zabudowy mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi. Należy zatem wnioskować, że są to usługi towarzyszące tej właśnie zabudowie mieszkaniowej. Lokale mieszkalne, zgodnie ze wskazanym planem mogą być na ul. [...] sytuowane powyżej parteru, a lokale na parterze przewidziane zostały dla (niezakłócającej podstawowej funkcji mieszkaniowej) działalności usługowej. Zgodnie z § 2 planu wyodrębnia się tam m.in. "zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług", "zabudowę usługową", "zabudowę usługową z dopuszczeniem lokali mieszkalnych". W powołanej uchwale Rada Miasta S. w sposób jednoznaczny eliminuje "funkcję mieszkaniową" z parterowej części budynków przy ul. [...], przewidując w tej części usługi towarzyszące tej zabudowie i to w zakresie niezakłócającym funkcji mieszkaniowej. Dlatego też w ocenie Sądu pierwszej instancji przyjętą przez orzekające w sprawie organy administracyjne interpretacje postanowień planu należało uznać za prawidłową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do zarzutów podnoszonych w skardze oraz poddanie ocenie prawnej błędnego stanu faktycznego, art. 151 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., co skutkowało oddaleniem skargi przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 5 U.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II OSK 316/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA podało, że analiza treści przytoczonych przez skarżącego zarzutów prowadzi do wniosku, iż kasacja jest co do zasady trafna. Słuszny jest zarzut kwestionujący oddalenie skargi S. B. na decyzję Wojewody w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zasady kontroli zaskarżonego aktu dokonywanej poprzez rozpoznanie skargi przez Sąd pierwszej instancji reguluje treść art. 134 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprawę Sąd nie jest związany zarzutami skargi, jej wnioskami ani wskazanym przepisem, co oznacza obowiązek Sądu całościowego zbadania pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego zaskarżonego aktu i uwzględnienia zauważonego naruszenia prawa nawet jeśli nie został zgłoszony taki zarzut. Oznacza to równoczesny obowiązek oceny w pierwszej kolejności wszystkich zgłoszonych w skardze zarzutów i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu wyroku. Tymczasem, w przekonaniu NSA Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska i nie odniósł się do zgłoszonych w skardze zarzutów naruszenia przez organy przepisu art. 71 ust. 5 pkt 2 U.p.b., przez uznanie, że zgłoszenie zmiany użytkowania lokalu w niniejszej sprawie, narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto nie ocenił zarzutu o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego. NSA podał również, że Sąd I instancji w nader lakonicznym uzasadnieniu swych rozważań prawnych ograniczył się do oceny braku zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego zgłoszonego przez skarżącego zamiaru zmiany użytkowania lokalu przy ul. [...] z funkcji ekspozycyjnej meblowej na usługi hotelarskie. Sąd ten podzielił stanowisko organów administracji, które uznały, iż usługi hotelarskie w trzech apartamentach urządzonych w tej nieruchomości będą spełniały funkcję mieszkaniową – mimo iż inwestorzy zapewniali w zgłoszeniu, że będą spełniały wyłącznie funkcje hotelowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z ustaleń planu zagospodarowania nie wynika prowadzenia w parterze budynku skarżącego usług hotelowych ani pokojowych, ani apartamentowych. Nie mogły zatem organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji ustalić, że usługi hotelowe jakie zamierzał wprowadzić w swoim lokalu przy ul. [...] w S. skarżący są sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego przedmiotowego terenu. Brak zaś jakichkolwiek podstaw, by usługi hotelowe, o jakich mówi pisemne zgłoszenie z dnia 20 lutego 2009 r. powołujące się na ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych – uznać za usługi o charakterze mieszkaniowym. W ocenie Sądu kasacyjnego nawet fakt, że usługi hotelowe planowane przez inwestora, mogły być świadczone w trzech apartamentach jak wynikało ze zgłoszenia, nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, iż apartamenty te pełniłyby funkcję mieszkaniową w znaczeniu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób korzystających z usług. Końcowo NSA podkreślił, że mając wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów inwestora w przedmiocie wykorzystywania urządzonych apartamentów na cele usług hotelowych, czy też ich wynajmu na zasadzie cywilnej umowy najmu, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, organy administracji powinny wezwać inwestora do jednoznacznego oświadczenia się w tej kwestii. Brak wyjaśnienia tych istotnych okoliczności dowodzi o przedwczesnym rozstrzygnięciu sprawy sprzeciwem. Akceptacja tego przez Sąd pierwszej instancji i podzielenie stanowiska organów uzasadnia ocenę, iż wyrok tego Sądu wydany został z naruszeniem art. 71 ust. 5 pkt 2 U.p.b.. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Jak wskazuje art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również organ, którego działalność jest przedmiotem zaskarżenia, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn. I SA/Sz 161/08, Baza Orzeczeń LEX nr 393265). Przy czym ocena prawna, o jakiej mowa powyżej, dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97, Baza Orzeczeń LEX 47301). Tutejszy Sąd ponownie rozpatrując sprawę podzielił stanowisko NSA sformułowane w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r. 2010 r., iż w sprawie nie wyjaśniono i nie ustosunkowano się do zarzutów naruszenia przez organy art. 71 ust. 5 pkt 2 U.p.b. poprzez ustalenie, że zgłoszenie zmiany użytkowania lokalu narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto zaniechano oceny, czy naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną oceną materiału dowodowego. Podzielić należy również stanowisko NSA, iż z analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika zakaz prowadzenia w parterze budynku skarżącego usług hotelowych ani pokojowych, ani apartamentowych. Błędne było zatem ustalenie, że usługi hotelowe jakie skarżący zamierzał prowadzić w swoim lokalu przy ul. [...] w S. są sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego przedmiotowego terenu. Brak zaś jakichkolwiek podstaw, by usługi hotelowe, o jakich mówi pisemne zgłoszenie B. i S. B. z dnia 20 lutego 2009 r. powołujących się na ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych – uznać za usługi o charakterze mieszkaniowym. Nawet fakt, że usługi hotelowe planowane przez inwestora, mogły być świadczone w trzech apartamentach, nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, iż apartamenty te pełniłyby funkcję mieszkaniową w znaczeniu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób korzystających z usług hotelowych. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że występujące wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów inwestora w przedmiocie wykorzystywania urządzonych apartamentów na cele usług hotelowych, czy też ich wynajmu na zasadzie cywilnej umowy najmu, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, winny skłonić organy administracji do wezwania inwestora do jednoznacznego oświadczenia się w tej kwestii. Brak wyjaśnienia tych istotnych okoliczności dowodzi o przedwczesnym rozstrzygnięciu sprawy wydanym sprzeciwem i naruszeniu art. 71 ust. 5 pkt 2 U.p.b.. Końcowo podkreślić należy, że zgodnie z art. 71 ust. 2 U.p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2 właściwemu organowi należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jak wynika z powyższego przepisu zgłoszenie wino spełniać szereg warunków formalnych, których niewypełnienie nakłada na organ obowiązek wydania postanowienia wzywającego zgłaszającego do uzupełnienia braków. Jak wynika z akt sprawy zgłoszenie dokonane w niniejszej sprawie nie zostało podpisane i nie dołączono do niego opisu rysunku określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych oraz wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które winny zostać usunięte w trybie art. 71 ust. 3 U.p.b. Zaniechanie tego obowiązku, pomimo jego stwierdzenia przez Wojewodę stanowi naruszenie proceduralne, które powinno zostać wyeliminowane przez organy administracji ponownie rozpatrujące sprawę. Pismo z dnia 20 lutego 2009 roku zawierało bowiem brak, który uniemożliwiał nadanie sprawie dalszego biegu (art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.). Brak ten organ winien był uzupełnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - czego jednak nie uczynił. Co za tym idzie skuteczne zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nastąpi dopiero w dacie podpisania wniosku, po uzupełnieniu brakujących załączników. Od tej daty biec będzie także termin do zgłoszenia sprzeciwu. Z uwagi na fakt, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.