II SA/Gd 33/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia 12 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 12 listopada 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej (dalej jako "Prezydent Miasta"), z dnia 23 kwietnia 2018 r., o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Aktem notarialnym z dnia 31 lipca 1985 r., Repertorium A/a nr [..], Skarb Państwa nabył od A. P., w którego imieniu działała H. P., nieruchomość położoną w G., składającą się z działek nr [..]-[..]. W akcie tym wskazano, że nabycie działki nr [..] nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), dalej jako u.z.t.w.n., oraz że wchodzi ona w skład terenów przeznaczonych pod budowę osiedla mieszkaniowego [..]. Natomiast nabycie działek nr [..] i [..] nastąpiło w trybie art. 5 ww. ustawy, ponieważ "w wyniku sprzedaży działki nr [..] (...) nie będą nadawały się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe". Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej dawne działki nr [..]-[..] wystąpił A. P. Z wykazu zmian gruntowych z dnia 5 stycznia 2012 r., znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż działka nr [..] zmieniła numer na [..], która następnie uległa podziałowi m.in, na działkę [..], która następnie po połączeniu się z innymi działkami ([..]-[..]), utworzyła działkę nr [..], która podzieliła się m.in. na działkę nr [..] - objętą niniejszym postępowaniem. Ponieważ nieruchomość ta w części jest własnością Gminy Miasta, w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Zieleni, Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia przedmiotowego wniosku i wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Prezydent ten następnie wydzielił do odrębnych postępowań sprawy o zwrot poszczególnych działek. Postanowieniem z dnia 3 października 2013 r. Prezydent Miasta zawiesił postępowanie dotyczące zwrotu działki nr [..], w związku z koniecznością uzyskania rozstrzygnięcia wstępnego – ostatecznego zakończenia postępowań o zwrot dla nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 6 u.z.t.w.n. (działka nr [..]). Po wydaniu ostatecznych decyzji orzekających o odmowie zwrotu działek wywłaszczonych w trybie art. 6, organ postanowieniem z dnia 22 czerwca 2017 r. podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [..] uznając, że brak przesłanek zwrotu którejkolwiek z części dawnej działki nr [..] skutkuje wyłączeniem możliwości zwrotu części działki nr [..], znajdującej się w granicach dawnej działki nr [..]. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Wojewoda decyzją z dnia 12 listopada 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że w odniesieniu do części działki nr [..], oznaczonej obecnie jako działka nr [..], nie można mówić o "zbędności na cel wywłaszczenia", gdyż jej nabycie nie było uwarunkowane realizacją celu inwestycyjnego. Stanowiło jedynie konsekwencję treści przepisu art. 5 ust. 2 u.z.t.w.n., ewentualnie uwzględnienia wniosku właściciela, o którym mowa w art. 5 ust. 3, który po odjęciu własności części nieruchomości, przeznaczonej na inwestycję celu publicznego, pozostałej jej części nie mógłby racjonalnie wykorzystywać, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Skoro tak, to żądanie zwrotu takiej nieruchomości wchodzi w rachubę jedynie wówczas, gdy zwrotowi podlega ta część nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa w ramach wywłaszczenia na realizację celu publicznego, tj. działka nr [..]. Jak wskazał Wojewoda, część "dowłaszczona" dzieli niejako los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której ją wywłaszczono w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas, jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia. Jeżeli zatem okaże się, że chociaż jedna z działek stała się zbędna na cel wywłaszczenia i decyzja obejmująca też działkę stanie się ostateczna, wówczas dopiero organ może wydać decyzję o zwrocie nieruchomości dowłaszczonych na wniosek właściciela. Jak ustalono, decyzjami z dnia 13 maja 2013 r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu działek powstałych w wyniku przekształceń geodezyjnych działki nr [..], a rozstrzygnięcia te zostały utrzymane w mocy przez Wojewodę. Żadne z tych rozstrzygnięć nie zostało też zaskarżone do sądu administracyjnego. Skargi takie zostały wniesione w odniesieniu do rozstrzygnięć orzekających o odmowie zwrotu działek nr [..]-[..], lecz zostały one oddalone wyrokami WSA w Gdańsku w sprawach sygn. akt II SA/Gd 410/16 i II SA/Gd 403/16. W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowań administracyjnych były wszystkie działki utworzone w wyniku przekształceń działki nr [..] i żadna z nich nie została zwrócona wnioskodawcy. Jak wynika z przesłanych przez Prezydenta Miasta akt, ich zwrot był niemożliwy gdyż nie stanowiły one już własności Skarbu Państwa ani żadnej jednostki samorządu terytorialnego, a znajdują się na nich m.in. drogi publiczne lub został zrealizowany cel wywłaszczenia. Skoro nieruchomość "dowłaszczona" dzieli los nieruchomości objętej "właściwym" wywłaszczeniem, to wobec tych ustaleń, brak było podstaw do zwrotu działki nr [..] stanowiącej część działki nr [..] objętej takim właśnie "dowłaszczeniem". Zdaniem Wojewody, niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w decyzji prezydenta wszystkich elementów, tj. oznaczenia wszystkich stron postepowania – właścicieli nieruchomości sąsiednich z nieruchomością objętą postępowaniem. Jak bowiem wskazał, w przedmiotowym postępowaniu podmioty nie mają ani interesu prawnego ani faktycznego. W skardze zarzucono naruszenie art. 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 216 u.g.n. twierdząc, że przepisy te, w odniesieniu do nieruchomości "dowłaszczonych" w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. nie wskazują konieczności równoczesnego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny w trybie art. 6 ww. ustawy. W związku z tym odmowa organu zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie znajduje oparcia w przepisach prawa i stanowi wyraz dowolności organu przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie. Ponadto, w skardze zarzucono naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż decyzja organu nie wskazuje wszystkich stron postępowania, tj. właścicieli sąsiednich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sądowa kontrola, która jest dokonywana na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd ustala, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania, które mogło taki wpływ mieć, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części. Takiej kontroli poddano w niniejszej sprawie decyzję Wojewody z dnia 12 listopada 2020 r. wydaną w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W rozstrzygnięciu tym organ odwoławczy zaakceptował decyzję Prezydenta, który odmówił zwrotu objętej wnioskiem działki. Zdaniem sądu, zarówno dokonana przez organ pierwszej instancji, jak i przez Wojewodę ocena jest prawidłowa. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem strony skarżącej, która domagała się zwrotu m.in. działki nr [..], położonej w G., stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [..]. Jak wynika z akt sprawy, aktem notarialnym z dnia 31 lipca 1985 r., Repertorium A/a nr [..], Skarb Państwa nabył od skarżącego nieruchomość położoną w G., składającą się z działek nr [..]-[..]. Przy czym, jak wynika z aktu notarialnego, nabycie działki nr [..] nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), dalej jako u.z.t.w.n. Natomiast nabycie działek nr [..] i [..] nastąpiło w trybie art. 5 ww. ustawy ze względu na to, że po sprzedaży działki nr [..], pozostałe działki nie będą nadawały się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. Ustawa, pod rządami której dokonano przedmiotowego wywłaszczenia, przewidywała dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej). W orzeczeniu o wywłaszczeniu wskazywano podstawy prawne wywłaszczenia w ogólny sposób, a cel wywłaszczenia określony został w uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego. Ustawa ta przewidywała także, że wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część, jednakże na żądanie właściciela wywłaszczenie powinno objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe (art. 5 ust. 1 i 3 ustawy wywłaszczeniowej). Oznacza to, że w trybie art. 6 ust. 1 ustawy w związku z art. 5 ust. 3, mogło dojść także do zbycia nieruchomości zbędnej na cele publiczne, poprzez zawarcie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. Przy czym, u.z.t.w.n. nie posługiwała się pojęciem "zbędności nieruchomości", od którego aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., stanowiąca podstawę wniosku skarżącego, uzależniała zwrot przejętej przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości. Zgodnie jednak z art. 216 ust. 1 u.g.n, przepisy rozdziału 6 działu III tejże ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W związku z tym, rozpoznając wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie u.z.t.w.n. organ winien w pierwszej kolejności dokonać analizy materiałów związanych z tą procedurą, aby ustalić zakres i cel wywłaszczenia, a także tryb, w jakim do tego wywłaszczenia doszło oraz, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W niniejszej sprawie kluczowe jest właśnie zbadanie trybu wywłaszczenia i w odniesieniu do tego ustalenie przesłanek zwrotu przejętego przez Państwo gruntu. Jak ustalono, co nie jest kwestionowane, wywłaszczenie działki nr [..], której niewątpliwie część aktualnie stanowi działka nr [..] objęta wnioskiem skarżącego, nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n., gdyż po przejęciu na cel publiczny (budowa osiedla mieszkaniowego) działki nr [..], nie będzie się ona nadawała do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. Takie zbycie dokonywane jest na wniosek właściciela, a zatem wobec takiej działki nie jest wskazywany cel publiczny, gdyż przejmowana w ten sposób nieruchomość w rzeczywistości nie jest potrzeba na żaden cel publiczny. W tym sensie od początku jest ona "zbędna" dla podmiotu publicznego. W konsekwencji, "dowłaszczona" nieruchomość dzieli los działki zasadniczej, co oznacza, że zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest możliwy jedynie wtedy, gdy zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Zbędność ta podlega zatem ocenie przez pryzmat zbędności tej części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji celu z ustaloną uprzednio lokalizacją i ze względu na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o dowłaszczenie części nienadającej się do dalszego samodzielnego wykorzystywania przez jej właściciela (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1626/94; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 430/10; 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 681/10; 25 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1752/13; 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 488/16, dostępne w CBOSA; oraz M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1110-1111, nb 18.). Przedstawione stanowisko jest akceptowane zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, a sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni je aprobuje. Odnosząc się więc do zarzutu, że żaden przepis prawa wprost nie stanowi, że warunkiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. jest równoczesny zwrot nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny wskazać trzeba, że przepisy prawa podlegają nie tylko wykładni gramatycznej, a podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2417/11, dostępny w CBOSA). Przeprowadzana przez sądy administracyjne wykładnia art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. doprowadziła w konsekwencji do utrwalonego już stanowiska, że wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (por. wyroki NSA z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 910/00; z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2414/01, dostępne w CBOSA). W związku z tym, w sprawach dotyczących zwrotu działek wywłaszczonych w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy działka wywłaszczona na podstawie art. 6 tej ustawy, a do której na mocy art. 216 ust. 1 u.g.n. stosujemy aktualne przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości, podlegała zwrotowi zgodnie z obowiązującymi przepisami. Badając okoliczności niniejszej sprawy sąd jako prawidłowe ocenia ustalenia organów co do tego, w jakim trybie wywłaszczono działkę nr [..], której część aktualnie stanowi działka nr [..]. Wynikają one wprost z treści aktu notarialnego z dnia 31 lipca 1985 r. i nie są przez stronę kwestionowane. Ponadto, organy prawidłowo ustaliły, że w odniesieniu do działek powstałych z działki zasadniczej - nr [..], wywłaszczonej na cel publiczny, wydane zostały decyzje o odmowie ich zwrotu, które są ostateczne i prawomocne. Okoliczności te należało uwzględnić w niniejszej sprawie, gdyż niewątpliwie miały one wpływ na jej wynik. W takiej bowiem sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki zwrotu działek wywłaszczonych na cel publiczny, przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który statuuje prawo do ubiegania się o zwrot przejętego gruntu, nie ma zastosowania do terenów "dowłaszczonych" w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. Z tych względów wydane przez organy decyzje sąd uznaje za zgodne z prawem. Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, w tym celu zbierając kompleksowo materiał dowodowy – w szczególności decyzje Prezydenta Miasta o odmowie zwrotu działek stanowiących ówczesną działkę nr [..], w konsekwencji czego prawidłowo powołały i zastosowały przepisy prawa materialnego. Ocena zebranych dowodów nie jest przy tym dowolna i odpowiada wymaganiom określonym w art. 80 k.p.a. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada warunkom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a. Nadto nie sposób zgodzić się z zarzutem, że nie wskazano w decyzji wszystkich stron postępowania, którymi w ocenie skarżącego winni być także właściciele sąsiednich nieruchomości. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są osoby, które występują z żądaniem zwrotu nieruchomości (byli właściciele lub ich następcy prawni) oraz aktualny właściciel nieruchomości. Status strony w tym postępowaniu mają także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do zwracanej nieruchomości lub uprawnienia o charakterze obligacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 973/06, dostępny w CBOSA). Jak wynika z akt sprawy stronami niniejszego postępowania prawidłowo uczyniono byłego właściciela wywłaszczonej działki, który wniósł o jej zwrot, a także Gminę Miasta, która jest aktualnym właścicielem gruntu oraz jego zarządcę - Zarząd Dróg i Zieleni. Brak jest wobec tego podstaw do przyjęcia, że krąg stron został ustalony nieprawidłowo, i że inne podmioty również mają interes prawny w niniejszej sprawie. Jak trafnie bowiem zauważył Wojewoda, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym to wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którym wnoszący pismo opiera swoje żądanie. Oznacza to, że interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Tylko przepis prawa materialnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który charakteryzuje się tym, że podmiot jest bezpośrednio zainteresowany sposobem rozwiązania danej sprawy, nie może on jednak wskazać normy prawa materialnego, której naruszenie spowodowało naruszenie jego interesu prawnego. Skarżący nie wskazał, jak również sąd z urzędu nie dostrzega, przepisu prawnego, który świadczyłby o posiadaniu przez właścicieli sąsiednich nieruchomości interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Niemniej zarzut odnoszący się do innych podmiotów nie kreuje interesu prawnego skarżącego, niezależnie od oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu i winny pozostać w obrocie prawnym. Głównym bowiem zarzutem skargi jest twierdzenie, że dla zwrotu działki wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. nie jest konieczne dokonanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny, który to pogląd nie znajduje oparcia w orzecznictwie sądów administracyjnych, ani doktrynie i nie może zostać zaakceptowany. Także przeprowadzona przez sąd kontrola postępowania poprzedzającego wydanie decyzji wykazała, że organy działały zgodnie z regułami ustalonymi w k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek taki zgłosił Wojewoda, a żadna z pozostałych stron w wyznaczonym terminie nie wniosła sprzeciwu wobec takiego procedowania sądu.