II SA/Gd 336/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku w sprawie nieważności decyzji dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. - po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. - stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. nr [...] z dnia 27 września 2007 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej [...], obejmującej zmianą konfigurację anten sektorowych i parabolicznych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na wieży usytuowanej na działce nr [...] w K., gmina P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wystąpiły przesłanki dające podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa, co obszernie uzasadniono. Decyzja została wydana na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1, art. 156 i art.16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. M. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r. We wniosku zarzucił, że decyzja została oparta wyłącznie na "Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" i zawartych w nim ustaleniach. Ustalenia te, w jego ocenie, niezgodne są ze stanem faktycznym. Wnioskodawca wskazał, że z protestów okolicznych mieszkańców wynika, że stopień oddziaływania nadajników na środowisko jest znaczniej wyższy niż wynika to z raportu, podobnie jak odległość między nadajnikiem a miejscami dostępnym dla ludzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia 24 marca 2013 r. stwierdziło niedopuszczalność złożenia przez M. P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez ten organ decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wnioskodawca – M. P. - nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, w związku z czym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy mu nie przysługuje. W postępowaniu wstępnym, przed rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie, albo jak w niniejszym przypadku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, spełnia wymogi formalne, a w szczególności czy środki zaskarżenia złożyła osoba będąca stroną w sprawie i czy zostały wniesione z zachowaniem terminu. Dalej organ wyjaśnił, iż stroną postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej [...] obejmującej zmianę konfiguracji anten sektorowych i parabolicznych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na wieży usytuowanej na działce nr [...], ma właściciel lub użytkownik konkretnej nieruchomości, a także nieruchomości sąsiednich. To, czy inne podmioty mają przymiot strony w takim postępowaniu, można ustalić posługując się kategorią interesu prawnego, sformułowaną w art. 28 k.p.a. Według tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjmuje, się zgodnie, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Materialną podstawą legitymacji musi być zatem konkretna norma, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. Zdaniem organu zaskarżona decyzja nie odnosi się do praw i obowiązków wnioskodawcy. Na podstawie tej decyzji nie mógł on otrzymać żadnych konkretnych korzyści, ani zostać obarczony obowiązkiem określonego zachowania. W wyniku wydania tej decyzji nie stał się stroną stosunku prawnego nawiązanego z jej mocy i na podstawie prawa materialnego. Ponadto wnioskodawcy nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do działki nr [...] położonej w K. ani którejkolwiek z działek sąsiadujących bezpośrednio z tą działką. Nie jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani innej sąsiadującej nieruchomości. Wnioskodawca nie wskazał żadnego konkretnego przepisu prawa, z którego wywodzi swój interes prawny, a podnoszone przez niego zarzuty mogą świadczyć co najwyżej o interesie faktycznym. Nie sposób jednakże wywieść z nich interesu prawnego, ustalenie którego konieczne jest do uznania go za stronę postępowania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył M. P., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 oraz art. 28 k.p.a., i wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez przyznanie mu przymiotu strony, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wskazał, że skoro ponad 10 lat nieprzerwanie dąży do rozebrania stacji telefonii komórkowej, skutkiem czego uznany jest przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. za stroną postępowania, to pozbawianie go legitymacji procesowej w sprawach mających związek z tym postępowaniem nie znajduje uzasadnienia. Stwierdził również, że od września 2002 r. stoi na czele komitetu protestacyjnego w sprawie zaprzestania budowy stacji telefonii komórkowej w miejscowości K. i mieszkańcy wybierając go przewodniczącym powierzyli mu swój interes prawny w tym zakresie. Dlatego też winien być uznany za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie. Nadto skarżący wskazał, że jego działka wraz z budynkiem mieszkalnym graniczy z działką nr [...], na której usytuowana jest przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Ponadto wskazał, iż akt sprawy nie wynika, aby skarżącemu przysługiwało prawo rzeczowe do działki nr [...] położonej w K. lub do którejkolwiek z działek sąsiadujących bezpośrednio z tą działką. Ponadto jak wynika z akt sprawy, jedynie działka nr [...] położona K. oraz niektóre z działek bezpośrednio z nią sąsiadujących objęte są polami elektromagnetycznymi o poziomach wyższych od dopuszczalnych, których źródłem ma być wspomniane przedsięwzięcie. Na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki nr [...], od której oddziela ją jedynie droga. Nieruchomość skarżącego składa się z działek nr [...] i [...], a jego budynek mieszkalny znajduje się w odległości 100 m od wieży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, sąd stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), nie jest związany granicami skargi. Zgodnie z treścią art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Nie będą zatem miały zastosowania takie przepisy, jak art. 129 § 1, art. 132, art. 136 ostanie zdanie, art. 138 § 2 i § 3 k.p.a. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się wprost. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, ewentualnie, gdy środek zaskarżenia został przez nią wniesiony z uchybieniem terminu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc dokładnie tak samo jak w przypadku odwołania, obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność. Dopuszczalność wniosku jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi oraz podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący wniosek nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ w formie postanowienia może stwierdzić niedopuszczalność takiego wniosku. W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych, to organ tych ustaleń nie może dokonywać poza formami postępowania administracyjnego bez zapewnienia udziału podmiotu powołującego się na własny interes prawny. W takim przypadku organ obowiązany jest przeprowadzić postępowanie, a w razie gdy ustali, że podmiot wnoszący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma interesu prawnego, powinien zakończyć postępowanie w formie decyzji o umorzeniu postępowania zainicjowanego tym wnioskiem. Taka decyzja o umorzeniu postępowania rozstrzyga o legitymacji wnoszącego wniosek, dokładnie tak samo jak decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II OSK 316/08 wykładnia przepisów prawa procesowego oparta na dopuszczalności ustalania interesu prawnego poza formami procesowymi gwarantującymi prawo do obrony, prawo do wysłuchania, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ ten dokonywał merytorycznej oceny interesu prawnego skarżącego i stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny, gdyż stronie skarżącej nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. Powyższe w sposób oczywisty narusza przepis art. 134 k.p.a. Stwierdzenie przez organ, że wnoszący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, co dotyczy także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania, czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie nie wystąpiły takie okoliczności. Jak prawidłowo stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w niniejszym postępowaniu ustalenie kręgu stron postępowania winno odbywać się na zasadach ogólnych, w trybie art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329). Przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla oceny istnienia interesu prawnego, będącego przesłanką wzięcia do udziału w postępowaniu, wykazania zaistnienia naruszenia tego interesu, a więc wykazania sprzeczności działań wnioskodawcy z przepisami prawa. Przepis ten daje podstawę do ochrony interesów stron, które mogą zostać naruszone planowaną inwestycją, w sytuacji ustalenia wpływu tej inwestycji na nieruchomość. Wyjaśnić w związku z tym należy, że z faktu, że skarżący został wybrany przez mieszkańców K. i jest przewodniczącym komitetu protestacyjnego w sprawie zaprzestania budowy stacji telefonii komórkowej w miejscowości K. nie wynika w żadnym razie jego interes prawny niezbędny do uzyskania przymiotu strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Stronami prowadzonego postępowania winny być bowiem podmioty, które wykażą, że realizacja przedsięwzięcia może dotyczyć ich własnego interesu prawnego. Ich prawo do udziału w postępowaniu nie przesądza niezasadności złożonego wniosku. Natomiast celem udziału tych podmiotów w postępowaniu jest zapewnienie ochrony ich interesów, mają one prawo do zapoznania się z aktami sprawy, kwestionowania twierdzeń inwestora i składania wniosków dowodowych celem wykazania sprzeczności przedsięwzięcia z prawem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjmuje się, że istotną kwestią w ustalaniu katalogu stron jest ocena oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko zwłaszcza w kontekście analizy raportu oddziaływania na środowisko, a przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania jest rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione, np. środowisko (zob. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., o sygn. II SA/Kr 1932/11). Ochrona interesów strony skarżącej w postępowaniu odbywać się winna z uwzględnieniem norm prawnych regulujących jego uprawnienia, wynikające z faktu prawa własności nieruchomości. Prawo to obejmuje własność gruntu, która zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami przewiduje art. 144 Kc. Ochronę tę przewidują także przepisy prawa administracyjnego - ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dokonało żadnych ustaleń w tym przedmiocie. Organ ograniczył się bowiem do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżącemu, który złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do działki nr [...] położonej w K. lub do którejkolwiek z działek sąsiadujących bezpośrednio z tą działką, nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości ani innej sąsiadującej nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, której dotyczy wydana decyzja. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest jakichkolwiek szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących położenia nieruchomości skarżącego, ich charakteru ani wpływu inwestycji na jego nieruchomość. W szczególności zaś organ odwoławczy nie przenalizował w tym zakresie raportu sporządzonego przez inwestora. Skarżący zaś wskazywał na niebezpieczeństwo wynikające z realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Kwestie te nie zostały przez organ zbadane. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Norma art. 9 k.p.a. przewiduje natomiast, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sposób sformułowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie upoważniał zatem organu do pominięcia kwestii istotnych z punktu widzenia oceny interesu w postępowaniu, a organ winien zmierzać do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ winien ustalić położenie nieruchomości skarżącego oraz zakres oddziaływań planowanej inwestycji na jego nieruchomości. W sytuacji ustalenia, że inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego, nawet w sposób zgodny z przepisami, organ winien przyznać status strony i rozpoznać sprawę merytorycznie. Powyższe ustalenia miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać nadto należy, że zarówno w skardze, jak i na rozprawie skarżący stwierdził, że jego działka wraz z budynkiem mieszkalnym znajduje się w sąsiedztwie działki nr [...], na której usytuowana jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Sąd nie może jednakże dokonywać ustaleń za organ, jeżeli ten zaniechał wyjaśnienia sprawy. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd wyznaczony jest przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonej decyzji. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania. Sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, Lex Nr 50129). Wyjaśnić przy tym należy, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem podlegało jedynie zaskarżone postanowienie, które ma charakter proceduralny i nie rozstrzyga sprawy, stąd też Sąd nie mógł badać zasadności merytorycznych zarzutów skarżącego dotyczących zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 grudnia 2012 r. stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia 27 września 2007 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej [...] obejmującej zmianą konfigurację anten sektorowych i parabolicznych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na wieży usytuowanej na działce nr [...] w K., gmina P. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., które winno uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.