II SA/Gd 339/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant starszy sekretarz sadowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi G. Ż. na decyzję Wojewody z dnia 18 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za działki przejęte pod drogę publiczną oddala skargę. Pismem z dnia 22 kwietnia 2010 roku A. M. (reprezentowany przez r. pr. P. M.) zwrócił się do Starosty Powiatu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki nr [[...]] o pow. 1.096 m2 i [[...]] o pow. 1.156 m2, które przeszły na własność Gminy na podstawie decyzji o podziale nr [[...]] z dnia 19 sierpnia 2008 roku. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją tą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości należącej do A. M., położonej w obrębie L., gmina [[...]] na m.in. opisane wyżej działki, które - jako wydzielone na cele komunikacyjne, stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeszły na własność Gminy. Wnioskodawca wyjaśnił, iż przed wystąpieniem z wnioskiem zwrócił się do Burmistrza Gminy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowe działki. Pismem z 23 listopada 2009 roku Burmistrz odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z uwagi na brak środków w budżecie gminy na 2009 rok. Z kolei pismem z 13 kwietnia 2010 r. Burmistrz Gminy, ponownie wezwany do podjęcia negocjacji celem ustalenia i wypłaty odszkodowania, ponownie odmówił podjęcia negocjacji, odmowę argumentując koniecznością zakończenia innych, podobnych postępowań o wypłatę odszkodowania. Wobec tego, z uwagi na odmowę podjęcia negocjacji, A. M. skierował wniosek do Starosty. Starosta - decyzją z dnia 23 listopada 2010 r., nr [[...]], wydaną na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 102 poz. 651 ze zm.), odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że w dniu 19 sierpnia 2008 r. Burmistrz Gminy na wniosek A. M. zatwierdził podział należącej do niego działki, wskutek czego powstały przedmiotowe działki, które zostały wydzielone pod komunikację publiczną i na mocy art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeszły na własność Gminy za odszkodowaniem. W ocenie organu I instancji brak jest podstaw do uznania, że negocjacje byłego właściciela przedmiotowych działek z Burmistrzem Gminy zakończyły się negatywnie, ponieważ w aktach przekazanych przez pełnomocnika A. M. znajduje się jedynie korespondencja powadzona w sprawie z Burmistrzem, brak jest natomiast dokumentu świadczącego o przeprowadzeniu rokowań. Samo stwierdzenie Burmistrza Gminy, że nie posiada on środków na wypłatę odszkodowania, nie wyczerpuje przesłanek przeprowadzenia rokowań, które są w sprawie obligatoryjne. Wobec braku przeprowadzenia rokowań, nie było podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik A. M. wskazał, że organ I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych przyjmując, że właściciel przedmiotowych nieruchomości tylko raz zwrócił się do Burmistrza Gminy. Tymczasem zrobił to dwukrotnie, proponując cenę, która stanowiła podstawę podjęcia negocjacji. Burmistrz Gminy dwukrotnie negatywnie odniósł się do jego propozycji, za każdym razem inaczej argumentując. Trudno, zdaniem odwołującego się, o bardziej wymowne udokumentowanie, że Burmistrz porozumienia zawrzeć nie chce. Odwołujący się wskazał nadto, że art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga przeprowadzenia rokowań popartych stosownym dokumentem. Pisma Burmistrza Gminy o odmowie podjęcia rokowań są zatem wystarczającym dowodem na brak porozumienia w sprawie ustalenia odszkodowania. Wojewoda - decyzją z 18 lutego 2011 r., nr [[...]], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, iż pełnomocnik A. M. wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowe działki złożył w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Pełnomocnik A. M. dwukrotnie zwracał się do Burmistrza Gminy z propozycją podjęcia negocjacji, których celem miało być ustalenie odszkodowania za należące do niego działki. W odpowiedzi na te pisma Burmistrz stwierdzał, że z powodu braku środków finansowych w budżecie gminy nie może przystąpić do negocjacji. W ocenie Wojewody, pisma pełnomocnika A. M. wzywające Burmistrza Gminy do wypłaty odszkodowania za przedmiotowe działki oraz odmowne odpowiedzi Burmistrza są wystarczającym dowodem na brak porozumienia stron w sprawie ustalenia odszkodowania i podjęcie przez pełnomocnika byłego właściciela nieruchomości prób przeprowadzenia negocjacji z właściwym organem. Organ I instancji słusznie zauważył konieczność udokumentowania prowadzenia uzgodnień, jednak nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy przyjmując, że pisma załączone przez pełnomocnika A. M. nie są wystarczającym dowodem na to, że rokowania zakończyły się fiaskiem. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na konieczność sprawdzenia przez organ pierwszej instancji czy zaszły przesłanki warunkujące prawo do uzyskania odszkodowania na mocy art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, m.in. czy w trakcie dokonywania podziału nastąpiło wydzielenie przedmiotowych działek pod drogę publiczną. Organ wskazał, że uznanie drogi za publiczną na podstawie jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w trybie ustawy o drogach publicznych, musi być jednoznaczne, co Starosta - podczas ponownego rozpatrywania sprawy, powinien mieć na uwadze. Wojewoda wyjaśnił nadto, że w sprawie nie było możliwe merytoryczne przez niego rozpatrzenie wniosku o ustalenie odszkodowania, bowiem w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji odmówił jego ustalenia, naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W skardze na decyzję Wojewody Gmina wniosła o jej uchylenie zarzucając, iż kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 98 ust. 3 i art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca przytoczyła fragment odpowiedzi na pierwsze z dwóch pism pełnomocnika A. M., zgodnie z którą: "z uwagi na brak środków finansowych w budżecie gminy na wypłatę odszkodowań za drogi, ustalenie oraz wypłata nie mogą być zrealizowane w bieżącym roku ([...]). Po przyznaniu przez Radę Miejską środków na wykup dróg, zostaną przeprowadzone negocjacje – uzgodnienie z byłymi właścicielami przedmiotowych działek". Skarżąca wskazała, że w odpowiedzi na kolejne pismo pełnomocnika A. M. odpowiedziała, że jego wniosek zostanie rozpoznany po zakończeniu postępowań toczących się przed Starostą ([...]), co umożliwi uwolnienie zabezpieczonych w budżecie gminy środków na wypłatę odszkodowań, na rok 2010. W ocenie skarżącej, przytoczone fragmenty korespondencji prowadzonej z pełnomocnikiem A. M. świadczą, że dążyła ona do zawarcia uzgodnień, jednakże w terminie, w którym zostaną przyznane środki finansowe na ten cel. Podniosła nadto, iż wymiana korespondencji między stronami nie może być uznana za rokowania w rozumieniu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żadne rokowania, zdaniem skarżącej, się nie toczyły, a bez nich nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody - wydana w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego - dalej przywoływanej jako "k.p.a." (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), jest decyzją kasacyjną, mocą której organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym może to uczynić jedynie wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej przywoływanej jako "ustawa" (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.). Art. 98 ust. 1 ustawy stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z art. 98 ust. 3 ustawy wynika zaś, iż za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Przepis art. 131 (dotyczący nieruchomości zamiennej) stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Rozpoznający niniejszą sprawę Starosta uznał, że przeszkodą uniemożliwiającą wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie jest brak zakończenia procesu uzgodnieniowego pomiędzy byłym właścicielem nieruchomości, a właściwym organem gminy, na rzecz której nastąpiło przejście własności wydzielonych pod drogę działek. Powyższa ocena stanowiła podstawę do negatywnego rozpoznania wniosku. Z tą oceną nie zgodził się Wojewoda, uznając, że proces negocjacji zakończył się wynikiem negatywnym, co oznaczało konieczność wszczęcia i przeprowadzenia przez Starostę postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłaszanych przez A. M. roszczeń. Wojewoda - odmiennie niż organ I instancji - uznał bowiem, iż pisma pełnomocnika A. M. wzywające Burmistrza Gminy do wypłaty odszkodowania za przedmiotowe działki oraz odmowne odpowiedzi Burmistrza są wystarczającym dowodem na brak porozumienia stron w sprawie ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie - pozwalają stwierdzić, że rokowania w sprawie odszkodowania zakończyły się fiaskiem. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody miało ustalenie czy w toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy właściwie ustalił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do kwestii dotyczącej prowadzonych pomiędzy Burmistrzem Gminy, a A. M. negocjacji dotyczących odszkodowania. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że tylko zakończenie wynikiem negatywnym procedury uzgodnieniowej, prowadzonej pomiędzy właściwymi organami gminy, a stroną pozbawioną własności gruntów wydzielonych pod drogi, może stanowić podstawę do władczego rozstrzygania przez organ administracji publicznej o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 ustawy. Wynika to expressis verbis z treści tego przepisu, który przewiduje możliwość ustalania odszkodowania przez organ dopiero w sytuacji, gdy "do uzgodnienia nie dojdzie". Zgodnie zatem z normą zawartą w tym przepisie, pierwszeństwo przed administracyjnym ukształtowaniem stosunków prawnych pomiędzy byłym i obecnym właścicielem gruntu w przedmiocie zobowiązań odszkodowawczych ma tryb cywilnoprawny. To zaś, czy do wyczerpania tego trybu doszło, tj. czy mimo podejmowanych prób negocjacji zakończyły się one wynikiem negatywnym, a więc zaistniał stan "barku uzgodnienia" w rozumieniu ww. przepisu, oceniane być musi w oparciu o całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Uzgodnienie, o którym mowa w tym przepisie, nie jest bowiem procesem sformalizowanym. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków w jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania, jest pozostawiony woli samych negocjujących. Zdanie drugie cytowanego przepisu normuje zatem sytuację, w której - mimo prób, nie dojdzie do porozumienia między stronami. Przy czym fakt "braku uzgodnienia między stronami w sprawie odszkodowania" może być udokumentowany w jakikolwiek sposób (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 roku, sygn. I OSK 1103/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 roku, sygn. I SA/Wa 492/10 - oba opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, por. także komentarz do art. 98 ustawy zawarty w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" dr Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin, Wydawnictwo C. H. Beck, 2009 rok, Wydanie 1.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył także, iż art. 98 ust. 3 ustawy przewiduje wprawdzie obowiązek przeprowadzenia - przed wszczęciem postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, rozmów pomiędzy dotychczasowym właścicielem działek, a właściwym organem, mających na celu uzgodnienie odszkodowania, jednak w żaden sposób nie wymaga od nich aby rozmowy te miały formę rokowań, o jakich mowa w art. 114 ustawy. Przepis ten w ogóle nie zawiera pojęcia "rokowań’", tak jak ma to miejsce w art. 114 ust. 1 ustawy, ale posługuje się terminem "uzgodnienie". Wydaje się, że jest to zabieg całkowicie uzasadniony. Z art. 112 ust. 3 ustawy wynika, iż podstawową formą nabycia nieruchomości jest umowa. Jeśli prawa, o jakich mowa w art. 112 ust. 2 ustawy nie mogą być w tej drodze nabyte, może być zastosowane wywłaszczenie. Stąd też ustawowy, wynikający z art. 114 ust. 1, nakaz, aby wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw o jakich mowa w art. 112 ust. 2. Z tej też przyczyny muszą one być odpowiednio udokumentowane. Inaczej rzecz ma się w stosunku do sytuacji określonej w art. 98 ust. 3 ustawy. W tym przypadku własność działek gruntów wydzielonych pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzi, z mocy prawa, odpowiednio na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Uzgodnienie wysokości odszkodowania ma zatem miejsce już po przejściu prawa własności na podmiot wymieniony w tym przepisie. Nie ma zatem powodu do prowadzenia dalszych negocjacji w sytuacji gdy strony nie wyrażają zgody na wzajemnie przedstawione propozycje, czy też unikają podjęcia rozmów mających na celu ustalenie odszkodowania. Obowiązek podjęcia dalszych prób negocjacji w sytuacji gdy jedna strona się od nich uchyla stanowiłby nieuzasadnione przedłużenie postępowania i odroczenie ustalenia należnego byłym właścicielom odszkodowania (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 17 listopada 2005 roku, sygn. II SA/Lu 755/05, opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też przyczyn za niezasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 114 ust. 1 i 2 ustawy. Przepis ten bowiem nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W świetle powyższych rozważań niezasadnie także organ I instancji uznał, iż jedynie przedstawienie "dokumentu świadczącego o przeprowadzonych rokowaniach" pozwoli uznać, iż negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym. Zdaniem Sądu, należy w tym miejscu podkreślić również, iż ten etap postępowania, w którym mogłoby dojść do uzgodnienia odszkodowania pomiędzy wnioskodawcą, a Burmistrzem Gminy, ma charakter cywilnoprawny. Co za tym idzie, błędnie organ I instancji wywodził w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż "brak reakcji organu gminy w przedmiocie wynikającego wprost z przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia do zainicjowania przez byłego właściciela rokowań w sprawie wypłaty odszkodowania, daje stronie prawo skorzystania z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących skargę na bezczynność organu, stosownie do postanowień art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) po wyczerpaniu drogi określonej w art. 37 k.p.a." Skarga na bezczynność Burmistrza nie przysługuje, ponieważ nie można jej złożyć w sprawie cywilnej. Były właściciel działek przejętych pod drogi nie ma zatem żadnych narzędzi prawnych, którymi mógłby przymusić Burmistrza do podjęcia merytorycznych rozmów w sprawie odszkodowania. Gdyby zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, zaprezentowanym w skardze, wnioskodawca mógłby nigdy nie uzyskać możliwości wystąpienia z wnioskiem do Starosty o ustalenie odszkodowania, ponieważ Burmistrz Gminy mógłby cały czas przesyłać mu pisma informujące, że "z uwagi na brak środków finansowych w budżecie gminy na wypłatę odszkodowań za drogi ustalenie oraz wypłata odszkodowań nie mogą być zrealizowane w bieżącym roku. Po przyznaniu przez Radę Miejską (...) środków na wykup dróg, zostaną przeprowadzone negocjacje (...)" /pismo Burmistrza Gminy z 23 listopada 2009 roku/. Przyjęta przez skarżącą interpretacja art. 98 ust. 3 ustawy jest również sprzeczna z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Może bowiem doprowadzić do sytuacji, w której - w wyniku wydania decyzji o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości, właściciel dzielonej nieruchomości utraciłby prawo własności do działek gruntu, które zostały wydzielone pod drogi publiczne, bez należytego mu odszkodowania. Oceniając zasadność stanowiska Wojewody w świetle powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż należy w pełni zgodzić się z organem II instancji, że w niniejszej sprawie zaistniał stan "braku uzgodnienia", o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy. A. M. dążył do takiego uzgodnienia, do którego ostatecznie nie doszło z przyczyn leżących po stronie Burmistrza Gminy. Jak wynika bowiem z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, A. M. wystąpił z inicjatywą przeprowadzenia stosownych rozmów dwukrotnie, jednak Burmistrz Gminy nie chciał podjąć merytorycznych rozmów. W piśmie z dnia 23 listopada 2009 roku Burmistrz stwierdził, iż "negocjacje zostaną przeprowadzone po przyznaniu przez RM środków na wykup dróg", a w piśmie z dnia 13 kwietnia 2010 roku poinformował wnioskodawcę, iż "wniosek zostanie rozpoznany po zakończeniu postępowań wszczętych w 2009 r., o terminie rokowań zostaną powiadomieni odrębnym pismem". Po otrzymaniu drugiego z ww. pism A. M. - pismem z dnia 22 kwietnia 2010 roku, wniósł do Starosty o ustalenie odszkodowania. Zdaniem Sądu, ww. wniosek o ustalenie odszkodowania, złożony do Starosty, wobec treści odpowiedzi Burmistrza Gminy, który nie chciał podjąć merytorycznych rozmów mających na celu ustalenie odszkodowania, nie był przedwczesny, a odwlekanie przez Burmistrza przystąpienia do uzgodnienia wysokości odszkodowania z powołaniem się na brak środków w budżecie było nieuzasadnione. Również w takiej sytuacji Burmistrz mógł bowiem przystąpić do merytorycznych uzgodnień, a ich przedmiotem uczynić także tryb i termin wypłaty odszkodowania (wówczas kwestia istnienia środków w budżecie mogłaby stanowić podstawę odroczenia wypłaty już ustalonego odszkodowania); zatem twierdzenia w skardze, że wolą Burmistrza było prowadzenie negocjacji, należy uznać za nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym, zaś ustalenia faktyczne Wojewody poczynione w niniejszej sprawie za prawidłowe i zgodne z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż sytuacja, w której dotychczasowy właściciel działek przejętych pod drogi dwukrotnie, w znacznych odstępach czasowych, występuje do organu gminy o podjęcie działań mających na celu uzgodnienie odszkodowania, a organ ustawowo zobowiązany do podjęcia rozmów, do nich nie przystępuje - zasłaniając się brakiem środków finansowych i faktem toczenia się innych postępowań dotyczących odszkodowań za działki przejęte pod drogi, pozwala uznać, iż w sprawie nie doszło do uzgodnienia o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy, a zatem Starosta winien wniosek A. M. rozpoznać merytorycznie według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie Starosta nie rozstrzygnął merytorycznie o przyznaniu lub odmowie przyznania odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy, ponieważ przyjął, że "brak jest podstaw do uznania, iż negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym (...) brak dokumentu świadczącego o przeprowadzonych rokowaniach". Z tego względu Wojewoda, dokonując odmiennej oceny tej okoliczności, prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i wydał decyzję kasacyjną, nie mógł bowiem wydać decyzji o odszkodowaniu. Gdyby to uczynił, sprawa odszkodowania zostałaby rozpoznana merytorycznie tylko w jednej instancji, co stanowiłoby istotne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uregulowanej w art. 15 k.p.a. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego, i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.