II SA/Gd 343/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. R. – B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 19 pazdziernika 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. R.kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta i Gminy - decyzją z dnia 19 października 2015 r., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 2a, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", po rozpoznaniu wniosku K. R. oraz A. R. – B., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego: budowa elektrowni wiatrowej o maksymalnej mocy do 2500 kW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], położonej w miejscowości R., gmina P. Rozpoznając niniejszą sprawę organ uznał, że wnioskowana przez strony inwestycja dotyczy lokalizacji zabudowy produkcyjnej. Obiekty wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, z zamiarem jej odsprzedaży zakładowi energetycznemu, pełnią bowiem funkcję produkcyjną. Organ wskazał, że działka nr [..] znajduje się na gruncie rolnym klasy RIVa – grunty orne. Planowana inwestycja dotyczy natomiast lokalizacji zabudowy produkcyjnej, zatem nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. nie stanowi kontynuacji zabudowy istniejącej w zakresie funkcji. Organ stwierdził też, że wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z ustaleniami studium byłoby naruszeniem zasady ładu przestrzennego, a z treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą nr XLI/391/2010 Rady Miejskiej z dnia 10 listopada 2010 r. (określanej w skrócie jako "Studium") wynika, że planowana inwestycja jest sprzeczna z polityką przestrzenną gminy tam określoną. W konsekwencji nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zamierzonej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji K. R. oraz A. R. – B. wniosły o jej uchylenie i wydanie nowego orzeczenia co do istoty sprawy albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: - art. 9 ust. 4 i 5 oraz art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przez nieuprawnione oparcie rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy o Studium; - art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez niedopuszczalne oparcie odmowy ustalenia warunków zabudowy na ocenie, że wnioskowana inwestycja naruszy ład przestrzenny; - art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.z.p. przez nieprawidłowe zaliczenie wnioskowanej elektrowni wiatrowej do zabudowy produkcyjnej, nie zaś do urządzeń infrastruktury technicznej, a w konsekwencji oparcie odmowy ustalenia warunków zabudowy o przepis, który nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Odwołujące się stwierdziły, że organ błędnie zaliczył elektrownię wiatrową do zabudowy o funkcji produkcyjnej, powinien bowiem zaliczyć ją do urządzeń infrastruktury technicznej. W tym zakresie strony wskazały na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10 i z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 238/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl.), w których stwierdzono, że pojęcie "urządzenie infrastruktury technicznej" obejmuje przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Skarżące dodały, że ustalenie, iż planowana inwestycja ma na celu budowę infrastruktury technicznej ma w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie, bowiem zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej. W konsekwencji wnioskowana inwestycja nie musi spełniać wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odniesieniu zaś do stwierdzenia, że planowana budowa jest sprzeczna z polityką przestrzenną gminy ustaloną w Studium strony podniosły, że odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o względy ładu przestrzennego narusza art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z tą regulacją nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Dlatego art. 1 ust. 2 ww. ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżące dodały, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy organ nie jest związany ustaleniami zawartymi w studium, ponieważ nie ma ono charakteru powszechnie obowiązującego prawa i wiąże organy gminy jedynie przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 25 kwietnia 2016 r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą wydania decyzji odmownej przez Burmistrza Miasta i Gminy było ustalenie, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli nie odpowiada tzw. regule dobrego sąsiedztwa. Jak wyjaśniło Kolegium, w przedmiotowej sprawie organ I instancji, zgodnie z wymaganiami art. 53 ust. 3 u.p.z.p., dokonał analizy warunków i zasad gospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ustalony w tym celu obszar analizy był wystarczający do prawidłowego jej przeprowadzenia. W wyniku badania funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny rolne, zaś zakres, forma i funkcja planowanej inwestycji nie stanowi kontynuacji zabudowy występującej w sąsiedztwie. Powyższe stało się podstawą stwierdzenia, że planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu (tereny rolne). Brak był zatem podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na brak w przepisach prawa definicji pojęcia elektrowni wiatrowej, przyjęło się w języku potocznym, że do grupy tej należą urządzenia produkujące z wiatru energię elektryczną (za pomocą tzw. turbin wiatrowych. Zdaniem Kolegium, na aprobatę zasługuje pogląd wyrażony m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 604/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), zgodnie z którym elektrownie wiatrowe prowadzą działalność produkcyjną. Natomiast infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Skoro zatem elektrownie wiatrowe nie są zaliczone do urządzeń infrastruktury technicznej, to nie ma do nich zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Organ drugiej instancji podzielił natomiast pogląd skarżących, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowią obowiązującego prawa i nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił jednak, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy było w tej sprawie ustalenie, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nie stanowi kontynuacji zabudowy istniejącej w zakresie funkcji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. R. i A. R. – B. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: - błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i zaliczenie planowanej inwestycji, polegającej na budowie elektrowni wiatrowej, do kategorii zabudowy produkcyjnej, a w konsekwencji zastosowanie zaskarżonego przepisu i odmowę ustalenia w niniejszej sprawie warunków zabudowy w związku z niezachowaniem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa; - niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że elektrownia wiatrowa zalicza się do kategorii zabudowy produkcyjnej, a nie infrastruktury technicznej, co skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z uwagi na treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Strony zarzuciły ponadto naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) i nierozpoznanie sprawy zgodnie z zasadą prawdy materialnej. W uzasadnieniu skargi strony powtórzyły argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreśliły przy tym, że - w ich ocenie - błędne stanowisko organów obu instancji, iż planowana elektrownia wiatrowa nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, zostało oparte w całości na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 604/11, który został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 roku, sygn. akt II OSK 2129/12 (oba wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W tym zakresie skarżące podzieliły stanowisko sądu drugiej instancji, że elektrownie wiatrowe zaliczają się do urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 13 lipca 2016 roku, sygn. II SA/Gd 343/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę K. R. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzygał w tej sprawie w jej granicach, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w przedmiocie warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków uregulowanych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – w skrócie jako "u.p.z.p."), z których pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystywania terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do inwestycji polegających na realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.. Wniosek inwestorów w rozpoznawanej sprawie dotyczył zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o maksymalnej mocy do 2500 kW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [..], położonej w miejscowości R., gmina P. Kwestią sporną w sprawie pozostawało, czy w pojęciu "urządzenie infrastruktury technicznej", o jakim mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mieści się również budowa objęta wnioskiem skarżącej, to jest elektrownia wiatrowa. Zauważyć należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje ani pojęcia "infrastruktura techniczna", ani też pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej". W celu ustalenia jego znaczenia - jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2014 roku, sygn. II OSK 2129/12, niezbędne jest zatem zastosowanie reguł wykładni prawa. Stosując wykładnię systemową, w tym opierając się na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; w skrócie jako "u.g.n.") oraz ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) podnieść należy, że art. 143 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7 tej ustawy, procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Zatem - mając na uwadze powyższe rozwiązania prawne - stwierdzić należy, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli także siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. W wyroku z dnia 4 lutego 2014 roku, sygn. II OSK 2129/12, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, iż "pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Tym samym i wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, iż elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna"." Także w wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2890/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". Pojęcie to nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Elektrownia wiatrowa niewątpliwie służy właśnie wytwarzaniu energii, wykorzystując energię wiatru. Elektrownia wiatrowa odpowiada zatem encyklopedycznej definicji infrastruktury technicznej jako urządzeń przesyłowych i związanych z nimi obiektów m.in. w zakresie energetyki. Tym samym i wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, że elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna"." Pogląd, zgodnie z którym elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej dominuje obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1070/14, Baza Orzeczeń LEX nr 2033928; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Łd 201/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1479529; a także wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2014 roku, sygn. II OSK 2129/12 wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10, z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 310/10; wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1273/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1003/08, z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1000/08, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 762/10, z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 763/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 533/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 650/10 – wszystkie dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe regulacje, jak również dorobek orzecznictwa sądów administracyjnych, pozwalają dojść do przekonania, iż inwestycja objęta wnioskiem może być uznana za urządzenie infrastruktury technicznej. W konsekwencji zaś, skoro stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Nieuwzględnienie tej okoliczności i odmowa zastosowania w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowiło istotne naruszenie tego przepisu prawa materialnego, które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien uwzględnić zmianę stanu prawnego wprowadzoną ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961), która weszła w życie 16 lipca 2016 r., a zwłaszcza art. 14 ust. 5 tejże ustawy, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 tej ustawy, lokalizacja elektrowni wiatrowych następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p.